VII SA/Wa 267/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. J. i K. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r.; nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w O. z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. P. [...] w O., stanowiącym własność D. N., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że powyższą decyzję podjął w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 6 marca 2013 r. K. J. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. P. [...] w O., nie objętej uprzednio prowadzonym przed organem I instancji postępowaniem administracyjnym. Wystąpienie wnioskodawcy zawierało informacje dotyczące robót budowlanych związanych z nałożeniem elewacji wapienno - cementowej na ścianę szczytową oraz wykonaniu ocieplenia ścian w/w budynku, a także zamurowania drzwi wejściowych. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013r., znak: [...] wydanym na podstawie 61a § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w O. odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zakreślonej w/w wnioskiem. R. i K. J. wnieśli zażalenie na w/w postanowienie. Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. Nr [...], uchylił w całości postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. P. [...] w O. Na w/w postanowienie zażalenie wnieśli R. i K. J. jako pełnomocnik R. J. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] października 2013r. Nr [...], uchylił w całości w/w postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dalszym toku postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. znak: [...] umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej nieprawidłowości w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. P. [...] w O. Odwołanie od w/w decyzji wniosła R. J. reprezentowana przez K. J. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r., Nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2014r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W związku z powyższym, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2014r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej nieprawidłowości w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. P. [...] w O. Pismem z dnia 30 lipca 2014 r. K. J. wniósł odwołanie od w/w decyzji. W tym stanie faktycznym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję opisaną na wstępie. W merytorycznym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że składający odwołanie tj. K. J. nie wykazał interesu prawnego w prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego postępowaniu w sprawie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. P. [...] w O. Wskazał, iż w dotychczasowym postępowaniu dotyczącym w/w nieruchomości skarżący występował na podstawie udzielonego pełnomocnictwa w imieniu R. J., natomiast z treści złożonego w dniu 30 lipca 2014 r. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2014r. wynika w sposób jednoznaczny, iż skarżący powyższe pismo wystosował we własnym imieniu. W ocenie organu o powyższym świadczy użyty w przedmiotowym piśmie zwrot cyt. "Działając w imieniu własnym, na podstawie art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. odwołuję się od decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru w O. z dnia [...] lipca 2014r. (...)". Wobec powyższego organ I instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia czy K. J. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W wyniku tego postępowania, na podstawie przedstawionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru w O. wypisu z kartoteki budynków, skorowidzu działek i wykazu podmiotów oraz mapek ewidencyjnych, ustalono, iż wyłącznym właścicielem działki na której znajduje się sporny budynek jest D. N., natomiast wyłącznym właścicielem działki sąsiedniej o nr ew. [...] jest R. J. Z uwagi na powyższe, M. Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że K. J. nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. P. [...] w O. ani też odwołania z dnia 30 lipca 2014r. nie składał w imieniu R. J. Podniósł, że bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy przez K. J. świadczy jedynie o jego interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania go za stronę postępowania przed tut. organem, stąd skarżący we własnym imieniu nie może skutecznie wnieść odwołania do organu drugiej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję złożyli R. J. i K. J. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: ▪ art. 32 i art. 34 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. skutkującym umorzeniem postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione przez osobę uprawnioną działającą w charakterze pełnomocnika strony; ▪ art. 8 k.p.a. poprzez wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] oraz postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] o odmiennych rozstrzygnięciach w sytuacji, gdy dotyczą one analogicznego stanu faktycznego; ▪ art. 7, 10 oraz 77 k.pa. poprzez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania skutkiem braku poinformowania jej o możliwości zapoznania się z zebranym nowym materiałem dowodowym w postępowaniu odwoławczym oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów i materiałów; - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że K. J. wniósł odwołanie z dnia 30 lipca 2014 r. w imieniu własnym, a nie jako pełnomocnik strony R. J., w sytuacji, gdy z całokształtu materiału dowodowego oraz samego odwołania wynika, że działał w imieniu strony tj. żony R. J., a tym samym błędnym zastosowaniu art. 28, 29 i 30 k.p.a. skutkującym umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze na skutek odwołania wniesionego przez K. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2014r. umarzającej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej nieprawidłowości w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. P. [...] w O. Trzeba mieć na uwadze, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest możliwe w następujących sytuacjach: gdy strona skutecznie cofnie odwołanie , gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz gdy niemożliwym jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2 kpa. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Rozpatrując odwołanie strony, organ administracji może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu II instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.)". Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Zgodzić się trzeba z organem , że przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa znajduje zastosowanie w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Sąd orzekający podziela tezę wyrażonej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 16/98, wedle której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje bowiem wyłącznie stronie. Należy przy tym podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor powyższe dostrzegł i za konieczne uznał w pierwszej kolejności rozważenie, czy odwołujący się ma przymiot strony w sprawie, a analiza jaką w tym zakresie przeprowadził była wyczerpująca. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej należy wskazać na niekwestionowana okoliczność, iż K. J. nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej nieprawidłowości w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ul. P. [...] w O. Przymiot ten posiada wyłącznie R. J. jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej o nr ew. [...] . Okoliczność ta ustalona przez organ odwoławczy nie została skutecznie zakwestionowana przez skarżących. Świadczy o tym także fakt, iż całe postępowanie toczyło się na wniosek R. J., zaś K. J. działał w toku postępowania jedynie w charakterze je pełnomocnika, nie reprezentując własnego interesu prawnego. Decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2014r. została doręczona pełnomocnikowi R. J. w dniu 17 lipca 17 lipca 2014r. W dniu upływu terminu do jej zaskarżenia tj. 31 lipca 2014r. do organu wpłynęło odwołanie K. J. Słusznie organ odwoławczy wskazuje, iż świadczy o tym użyty w przedmiotowym piśmie zwrot cyt. "Działając w imieniu własnym, na podstawie art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. odwołuję się od decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru w O. z dnia [...] lipca 2014r. (...)". W treści samego odwołania również znajdują się zwroty wskazujące, iż K. J. dokonała tej czynności procesowej w imieniu własnym, uznając ,iż jest stroną postępowania np.: " Wobec czego będąc stroną postępowania przy każdym piśmie kierowanym do PINB ...dołączałem dowody zdjęciowe...( str.5 odwołania). Przedstawianej w skardze tezie, iż odwołanie wniesione zostało w imieniu R. J., przeczy także fakt, iż w dniu 6 sierpnia 2014r.( data stempla pocztowego na kopercie) nadane zostało kolejne odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2014r. tym razem podpisane zarówno przez R. J. jak i K. J. Zakładając, iż odwołanie z dnia 31 lipca 2014r. pochodziłoby od strony –R. J., nie byłoby żadnego racjonalnego powodu do składania osiem dni później kolejnego odwołania od tej samej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, zgodnie z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 1999 r. sygn. akt IV SA 39/99, niepub.).Oznacza to, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od pojmowanego w ten sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny". Zdaniem Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny uznając, iż odwołanie wniósł K. J. nie posiadający interesu prawnego w toczącym się przed organem nadzoru budowlanego postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).