VII SA/Wa 267/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") – w wyniku rozpoznania odwołania D. K. (dalej: "skarżąca") – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...] czerwca 2017 r., nr [...], stwierdzającą nieważności decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] czerwca 2007 r., nr [...], w przedmiocie udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda, decyzją z [...] czerwca 2017 r., stwierdził, na wniosek J.S., nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę garażu na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości K.. Od powyższej decyzji Wojewody odwołanie do GINB wniosła, w ustawowym terminie, D. K.. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. GINB podniósł, że w trakcie postępowania administracyjnego przed organem I instancji Starosta [...] poinformował organ wojewódzki o braku w zasobach archiwalnych akt administracyjnych dotyczących ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r. oraz przesłał egzemplarz dokumentacji projektowej z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] i poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów (tj. m.in. rejestracji wniosku z rejestru pozwoleń na budowę i rozbiórkę z 2007 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 22 maja 2007 r., decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., nr [...], projekt budowlany garażu na samochód osobowy, kopię mapy ewidencyjnej i informację z rejestru gruntów). Jednocześnie Starosta wskazał, że czynności podjęte odnośnie odszukania akt sprawy (w tym wystąpienie do D. K.) nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Skutkuje to brakiem oryginalnego wniosku o pozwolenie na budowę jak i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Skarżąca, w piśmie z 8 listopada 2018 r., poinformowała, że "nie posiada kopii ww. dokumentów, oryginały zostały złożone w Starostwie Powiatowym w [...], do którego wystąpiła o wydanie ich kopii. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane" - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę. GINB zwrócił uwagę, że braki w zakresie materiału dowodowego (w szczególności brak wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), pomimo działań podjętych w celu ich odtworzenia, uniemożliwiają dokonanie weryfikacji decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., nr [...], pod kątem jej zgodności z art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym bardziej nie pozwalają na stwierdzenie, że decyzja ta w tym zakresie jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, powyższą decyzję inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Jednocześnie GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 80, poz. 717) - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił, że ze znajdującego się w projekcie budowlanym pisma Urzędu Gminy z 8 marca 2007 r., znak: [...], wynika, że "Gmina [...] nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi K.". Ponadto z ustaleń organu nie wynika, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna nr ewid. [...], obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podniósł również, że w aktach organu stopnia podstawowego brak jest także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Natomiast w aktach organu wojewódzkiego znajduje się pismo Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], z którego wynika że dla spornego zamierzenia inwestycyjnego "budowy garażu w miejscowości K. 30 (...) nie została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla dz. nr [...], obręb [...]". W tym miejscu organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 67/97, w którym wskazano, że niedysponowanie przez inwestora ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyklucza możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. Wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę należy uznać za rażąco naruszające prawo, co stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności. GINB przywołał również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1237/10, w którym Sąd stwierdził, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy organ nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy a powinien, stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał, że także obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zob. pismo Wójta Gminy [...] z 12 lutego 2018 r., znak: [...]). Wobec powyższego, zdaniem GINB, skoro inwestorka D. K. nie uzyskała decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu odwoławczego rażąco naruszony art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Stwierdził, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Zauważył, że udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji braku decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej w danym przypadku przepisami prawa, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek uzyskania warunków, na jakich może być realizowana określona inwestycja winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Pozostawienie w obiegu prawnym kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. GINB podniósł, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jednocześnie podniósł, że stosownie do treści § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Organ odwoławczy wskazał, iż analiza dokumentacji projektowej wykazała, że projektowany garaż został zaprojektowany w odległości ok. 5 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 22 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 8 m od granicy działki nr ewid. [...] (zob. proj. bud., projekt zagospodarowania działki). W związku z powyższym decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., nr [...], nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że "Wojewoda [...] w W. swym działaniem narusza interes prawny skarżącej po blisko 10 latach od wydania decyzji, która wywołała swym skutkiem fakt wybudowania przez skarżącą garażu, na którą to budowę skarżąca uzyskała pozwolenie", GINB wskazał, że co prawda od dnia wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., nr [...], upłynęło 10 lat, tym niemniej wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z 17 listopada 2015 r., wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego - 2 grudnia 2015 r., a więc 8 lat od dnia uzyskania przez skarżącą decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na decyzję GINB z [...] listopada 2018 r. wniosła skarżąca, zarzucając: 1) błędne ustalenie stanu faktycznego, 2) błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego, 3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 6 i 8 k.p.a. oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez ich brak zastosowania w niniejszym postępowaniu, 5) naruszenie interesu skarżącej w postaci wyeliminowania z obrotu decyzji Starosty [...], która w ocenie skarżącej jest ważna, jak też poniesienia negatywnych konsekwencji i skutków zaniedbań Starosty [...] z daty wydania tej decyzji, co ma bezpośredni wpływ na zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Wskazała m.in., że nie może ponosić negatywnych skutków błędnego działania organów administracyjnych. Skarżąca działała bowiem, w dacie wydawania przedmiotowej decyzji, zgodnie z wymaganiami tychże organów i w jej ocenie dopełniła wszystkich wymaganych formalności. Podczas ubiegania się o pozwolenie nie wezwano skarżącej do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest winą skarżącej, że wydając decyzję w dniu [...] czerwca 2007 r. Starosta [...] (nie dysponując decyzją o warunkach zabudowy) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę garażu na działce ew. nr [...], której żadna ze stron nie zakwestionowała w trybie odwoławczym. Skarżąca nie odwoływała się albowiem decyzja Starosty była dla niej korzystna. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji GINB z [...] listopada 2018 r. w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę decyzji poprzez uznanie za ważną decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2007 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed sądem administracyjnym skarżąca oświadczyła, że jest współwłaścicielem nieruchomości na której postawiono garaż od 50 lat. Z sąsiadem, który spowodował postępowanie, konflikt zaczął się dopiero po śmierci męża. Wskazała, że na budowę posiadała wszystkie wymagane przez urzędników dokumenty i nikt nie żądał od niej decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd podkreśla (co uczynił także organ nadzoru), że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę - w art. 16 § 1 k.p.a. - zasady trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie nieważności decyzji może zatem nastąpić w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w postępowaniu nadzorczym kontroluje się ważność wydanej decyzji ostatecznej z punktu widzenia wad o charakterze istotnym (kwalifikowanym). W niniejszej sprawie, istota sporu sprowadza się do oceny czy decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r. rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB stwierdził bowiem, że D. K. (jako inwestorka) nie uzyskała decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji (garażu), czyli doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty). W tym miejscu wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa decyzją ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości tego naruszenia (przepis jest jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie administracyjne. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia, w szczególności jego rażącego charakteru. W konsekwencji, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest bowiem ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Nie budzi wątpliwości w sprawie, że pomimo, iż ustawa Prawo budowlane w czerwcu 2007 r. nie dopuszczała możliwości udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji nieprzedłożenia wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Starosta [...] takiego pozwolenia udzielił. Jednocześnie, Starosta wprost wskazał, że decyzja ta nie wymaga uzasadnienia, gdyż spełnia wszystkie żądania strony. Czyli (w ocenie Sądu) jako organ stojący na straży praworządności – Starosta wydał decyzję ze świadomością, że pomimo braku planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. dokonuje oceny wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę garażu tylko w oparciu o obowiązujące Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], uchwalone uchwałą Rady Gminy w [...] z [...] marca 2001 r., nr [...]. Wskazuje na to dołączone do dokumentacji D. K. pismo Wójta Gminy z 8 marca 2007 r. (skierowane do skarżącej) z informacją, że według ww. Studium działka nr [...] – przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej. Jeszcze raz należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Tak też przyjął NSA w wyroku z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2090/10, stwierdzając, że "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy." W kontekście powyższego należy podzielić stanowisko organu nadzoru w dwóch kwestiach. Po pierwsze: dla spornej inwestycji nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu a po drugie: jej brak, wykluczał możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie mniej jednak, organ nadzoru eliminując decyzję w postępowaniu nieważnościowym po 10 latach funkcjonowania jej w obrocie prawnym (decyzja organu I instancji z 21 czerwca 2017 r.) musi przeprowadzić przekonywującą i popartą materiałem dowodowym analizę w kontekście wystąpienia wszystkich trzech przesłanek rażącego naruszenia prawa. I o ile Sąd akceptuje stanowisko GINB co do tego, że kontrolowana decyzja Starosty ma charakter oczywisty, przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego jest jasny i bezsprzecznie został naruszony, to Sąd nie podziela lakonicznego stanowiska GINB, że "skutki analizowanego uchybienia są tak szczególnie poważne, że nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa". Zdaniem Sądu strona nie może bowiem ponosić odpowiedzialności za to, że Starosta wypowiedział się pozytywnie w przedmiocie przedłożonego projektu budowlanego garażu (uwzględniając zapisy Studium (...)) w sytuacji gdy powinien zażądać od inwestorki przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w sytuacji gdy inwestycja ta funkcjonuje przez ponad 10 lat a zarówno wnioskodawca postępowania nieważnościowego jak i organ nadzoru nie przywołali okoliczności świadczących o uciążliwościach związanych z funkcjonowaniem garażu, czy nieprawidłowościach – nie do zaakceptowania. Z tego też powodu, zdaniem Sądu, skarga okazała się zasadna. Rację ma bowiem skarżąca wywodząc o naruszeniu w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego, Sąd uznał za zasadne uchylenie decyzji organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru uwzględni powyższe stanowisko Sądu. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.