VII SA/Wa 2671/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M W na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] – utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], nakazującą [...] rozbiórkę, realizowanego od 2009 r., budynku gospodarczego o wym. 7,90 x 4,80, parterowego, murowanego z pustaków żelbetonowych, pokrytego eternitem w dobudowie do ściany wschodniej budynku gospodarczo-garażowego oraz w dobudowie do ściany zachodniej obiektu konstrukcji drewnianej z zadaszeniem na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], obręb [...] , usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...], stanowiącej własność [...]. Organ podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po tym jak stwierdził stan ww. obiektu na gruncie, wszczął w jego przedmiocie postępowanie. Zawiadomił o tym strony postępowania, a [...] dodatkowo zobowiązał do złożenia dokumentów potwierdzających jego legalność. Następnie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów szczegółowo tam opisanych, umożliwiających jego legalizację. Zobowiązana tego obowiązku nie wykonała. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał [...] dokonanie rozbiórki ww. obiektu, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego to rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z art. 48 ust 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się ust. 1 czyli organ nakazuje rozbiórkę samowoli budowlanej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego konkludując ocenił, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylenia ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Dochodziła orzeczenia cyt. "co do istoty sprawy". Wniosła też o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja zaskarżona cyt. "w sposób oczywisty narusza nie tylko art. 156 § 1 pkt 4 i 7 k.p.a. ale też przepisy art. 7,9,11 k.p.a.". Organy w nieuzasadniony sposób powołują bowiem [...] jako stronę postępowania, a ta cyt. "bardzo mocno zdominowała organy". Organy cyt. "trafiają do pustej bramki", zmierzają w istocie do unicestwienia bytu rodziców skarżącej i samej skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Dodatkowo organ podkreślił, że interes prawny [...] w niniejszym postępowaniu wynika stąd, że jest właścicielką nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością objęta samowolą. Ponadto, w nawiązaniu do stanowisko prezentowanego jeszcze we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o nieporadności [...] organ podkreślił, że do akt sprawy nie wpłynęły dokumenty potwierdzające, ze nie posiada ona zdolności do podejmowania czynności prawnych, ani że w jej imieniu powinien działać przedstawiciel ustawowy. W piśmie stanowiącym odpowiedź skarżącej na odpowiedź na skargę podtrzymano stanowisko skarżącej. Ponownie wskazano na układ towarzyski łączący [...] z organem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd kontrolował decyzję, którą organ utrzymał własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji, utrzymującej decyzję pierwszoinstancyjną w przedmiocie nakazu rozbiórki opisanego na wstępie obiektu budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie ocenił – decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona żadną z wad, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 k.p.a. I tak nie wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; nie wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożony karą; nie zawiera wady powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zauważyć należy, że postępowanie nieważnościowe jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest wyeliminowanie decyzji dotkniętej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa, czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dlatego też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga ustalenia, że decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Tym samym, sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwa do zastosowania, gdy nie wystąpiło owo wskazane "oczywiste" naruszenie prawa. Brak jednoznaczności i pewności w tej materii nie może, tym samym, skutkować zastosowaniem sankcji nieważności. Ta bowiem, jako stanowiąca wyjątek od zasady przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacjach ściśle określonych w art. 156 § 1, a przy tym – niewątpliwych i bezspornych, po dokonaniu analizy treści badanego aktu. Decyzja kontrolowana w niniejszym postepowaniu nieważnościowym z pewnością nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, co zdaje się zarzucać skarżąca. W okolicznościach ustalenia samowolnego wzniesienia budynku – skarżąca nie przedstawiła dowodu jego legalności, zastosowanie musiał zatem znaleźć tryb opisany w jej uzasadnieniu i przywołany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślmy - mimo że skarżącej umożliwiono procedurę legalizacyjną, ta z niej nie skorzystała, a to wymuszało na organie wydanie decyzji rozbiórkowej w oparciu o art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca, wskazując, że decyzja zapadła po rozpoznaniu wniosku osoby, która nie ma przymiotu strony, doszukiwała się wadliwości decyzji opisanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut jest nieuzasadniony. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi – organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, np. przez nałożenie określonych obowiązków. Adresatem decyzji rozbiórkowej prawidłowo jest [...] , właścicielka nieruchomości objętej przedmiotowa samowolą. W toku postępowania udział [...] w charakterze strony był w pełni uzasadniony gdy zważyć, że jest właścicielką sąsiedniej nieruchomości, a budynek wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej został posadowiony w ostrej granicy z jej działką. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 tj.).