VII SA/Wa 2671/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. B., zwanego dalej również "skarżącym", od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, częściowo uchylił powyższą decyzję, w pewnym zakresie ją zmienił, a częściowo utrzymał ją w mocy. Wskazana decyzja Wojewody [...] udziela Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, zwanemu dalej "inwestorem", zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zwanej dalej "inwestycją", polegającej na budowie drogi ekspresowej [...]– zachodniej obwodnicy [...] na odcinku: od drogi krajowej nr [...] (DK [...]) w miejscowości [...]do węzła [...], odcinek I węzeł [...] – węzeł [...] wraz z infrastrukturą. Inwestycja ma być realizowana w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica [...] w ciągu drogi ekspresowej [...] wraz z obwodnicą [...]". Dla potrzeb realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, decyzja Wojewody [...] zatwierdzała także projekt budowlany. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda [...] powołaną wyżej decyzją nr [...]z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], udzielił inwestorowi, reprezentowanemu przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] z siedzibą w [...], zezwolenia na realizację wskazanej inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...]– zachodniej obwodnicy [...] i zatwierdził projekt budowlany. Powyższą decyzją nie tylko udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale także dokonano innych niezbędnych czynności m.in. został zatwierdzony projekt budowlany, podjęto rozstrzygnięcia co do rozbiórki obiektów kolidujących, a także zostały zatwierdzone podziały nieruchomości. Odmówiono również pozwoleń na wykonanie pewnych robót budowlanych na tym terenie, jak również ustalono warunki przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i przebudowy dróg innych kategorii. Powyższa decyzja zapadła na podstawie art. 11a ust.1, art. 11f ust.1, art. 11i ust. 1 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową" oraz art. 92, art. 93 i art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.1235 z późn. zm.), a także art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.". W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że na etapie postępowania o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę wniesiono uwagi i zastrzeżenia, a także sprzeciwy odnoszące się do projektu dokumentacji. O wszczęciu tego postępowania strony były zawiadomione w rozmaity sposób, głównie poprzez ogłoszenia w prasie lokalnej, jak i na tablicach ogłoszeń, w wyniku czego kilka osób, między innymi skarżący zgłosiło uwagi i sprzeciwy. W samej decyzji organ stwierdził, że wszystkie uwagi zostały przekazane inwestorowi celem zajęcia stanowiska. W odpowiedzi na uwagi i sprzeciwy inwestor wskazał, iż zgodnie z przepisami powołanej specustawy drogowej do przedmiotowej nie stosuje się określonych ogólnych przepisów postepowania administracyjnego oraz prawa budowlanego. W związku z tym inwestor uznał uwzględnianie tych uwag i sprzeciwów za nieuzasadnione. W dniu [...] listopada 2015 r. T.B., reprezentowany przez córkę, J. K., której udzielił pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego, złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...]. W odwołaniu skarżący nie wyraził zgody na planowaną przebudowę sieci gazowej i sieci elektroenergetycznej. Skarżący podkreślił, że działka o nr ewid. [...], której jest obecnie właścicielem, jest działką inwestycyjną. W dniu [...] grudnia 2014 r. Burmistrz [...] decyzją nr [...], ustalił warunki zabudowy dla terenu przedmiotowej działki dla indywidualnej inwestycji obejmującej budowę budynku biurowo-magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej) i komunikacyjną (wjazd na działkę, miejsca parkingowe, plac manewrowy). Przebudowa sieci gazowej i sieci elektroenergetycznej dla potrzeb inwestycji, planowana przez inwestora - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, spowoduje naruszenie uprawnień skarżącego wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, która ma charakter decyzji ostatecznej. W związku z powyższym, skarżący nie wyraził zgody na wykonanie prac związanych z przebudową ww. sieci, także ze względu na fakt, iż przebudowa ta ma zająć 2.648 m2 powierzchni działki, co przyczyni się do obniżenia jej wartości, atrakcyjności, a także uniemożliwi właścicielowi swobodę w realizowaniu jego zamierzeń. Na skutek odwołania skarżącego, a także innych odwołań wniesionych w rozpatrywanej sprawie, Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał decyzję z dnia [...] września 2016 r., na mocy której w określonym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję, w odniesieniu do konkretnych postanowień ją zmodyfikował, natomiast w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Utrzymanie w mocy odnosiło się między innymi do działki nr ewid. [...] będącej własnością skarżącego. Po dokonaniu analizy stanowiska inwestora, Minister Infrastruktury i Budownictwa doszedł do przekonania, że za niezasadny uznać należy zarzut podniesiony przez T. B. dotyczący braku jego zgody na przebudowę sieci gazowej i sieci elektroenergetycznej na działce nr ewid. [...], z obrębu [...], położonej w [...]. Po uzyskaniu stanowiska inwestora organ drugiej instancji doszedł do przekonania, że ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości skarżącego jest w rozpatrywanej sprawie uzasadnione. Przebudowanie istniejących sieci uzbrojenia terenu jest konieczne dla potrzeb prowadzonej inwestycji. Równocześnie, specustawa drogowa wprost przewiduje możliwość nałożenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków wynikających z konieczności przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Minister Infrastruktury i Budownictwa podzielił przy tym argumentację inwestora, że nie ma możliwości zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji poprzez inny sposób przeprowadzenia infrastruktury podziemnej. Zdaniem inwestora przebudowa sieci uzbrojenia terenu wynikała w tym przypadku z konieczności usunięcia kolizji uniemożliwiających prawidłowe zaprojektowanie drogi [...] zgodnie z rozwiązaniami projektowymi wcześniejszych etapów, na podstawie których usankcjonowano przebieg przedmiotowej drogi, w tym w szczególności uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Na działce nr ewid. [...], z obrębu [...], znajduje się napowietrzna linia elektroenergetyczna, która usytuowana jest poprzecznie w stosunku do osi projektowanej drogi ekspresowej [...]. W związku z powyższym, ustalono usunięcie kolizji projektowanej drogi z linią energetyczną polegające na "doziemnym skablowaniu linii". Trasa przebudowywanej linii została poprowadzona wzdłuż istniejącego rowu na przedmiotowej działce, równolegle do przebiegu sieci istniejącej celem – jak wyjaśnił inwestor – maksymalnego zachowania walorów użytkowych działki. Drugą z sieci uzbrojenia terenu posadowioną na omawianej działce jest gazociąg wysokiego ciśnienia, który podlega przebudowie ze względu na jego pierwotne zlokalizowanie w śladzie projektowanej drogi ekspresowej. W związku z niebezpieczeństwem wywoływania drgań powstających w następstwie eksploatacji drogi [...], konieczne jest dokonanie zmiany trasy gazociągu i usytuowanie go wzdłuż projektowanej drogi ekspresowej. Przebudowa gazociągu na ustalonym odcinku wynika z przyjętych rozwiązań inżynierskich zgodnych ze sztuką budowlaną, a także z ustalonych przez właściciela sieci warunków technicznych, jak również ze specyficznej lokalizacji sieci podlegającej przebudowie. Ponadto zgodnie z wymaganiami technicznymi oraz obowiązującymi w tym zakresie normami, konieczne jest zachowanie strefy ochronnej wokół gazociągu. Z tej przyczyny sieć została odsunięta od projektowanej drogi [...] w głąb działki, zachowując jednak równoległość przebiegu do granicy z pasem drogowym drogi ekspresowej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż ograniczenie sposobu korzystania z ww. działki polegające na zlokalizowaniu na niej sieci infrastruktury technicznej może utrudnić prowadzenie przez niego działalności gospodarczej, jak również wpłynąć na obniżenie wartości i atrakcyjności jego działki, organ podkreślił, że powyższe okoliczności nie mogą być przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy drogowej. W postępowaniu w sprawie wydania wskazanej decyzji zarówno wojewoda, jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa, badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych taką decyzją. Zauważyć przy tym należy, że z samej istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynika nieuchronność ingerencji w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących określoną nieruchomość w przyjęty sposób. Nie oznacza to jednak, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa. Właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, w omawianym przypadku, przysługują roszczenia przewidziane w art. 124 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.). Roszczenia te mają jednak charakter cywilnoprawny, a ich zasadność może ocenić jedynie sąd powszechny. Organ drugiej instancji stwierdził również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut T. B., iż nikt nie wystąpił do niego z propozycją rozmów w sprawie przebudowy sieci gazowej i elektroenergetycznej. Zgodnie z postanowieniami specustawy drogowej, w szczególności art. 11f ust. 1 pkt 8 ppkt e) oraz h) przesądzającymi w sposób enumeratywny o koniecznej i zarazem wystarczającej treści decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej, w tym przypadku kolizji między faktycznymi interesami indywidualnych właścicieli nieruchomości położonych w obszarze planowanej inwestycji drogowej, wyłączony jest obowiązek prowadzenia rokowań między właścicielem nieruchomości a inwestorem co do przeprowadzenia zaplanowanych robót. Za niezasadny organ uznał także zarzut skarżącego, iż realizacja inwestycji drogowej w kształcie zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. spowoduje naruszenie uprawnień pozyskanych przez skarżącego na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza [...] nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku biurowo-magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. Organy orzekające w przedmiocie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy drogowej nie są związane postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działek objętych inwestycją na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu T. B., iż nie był informowany o warunkach określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ wskazał, że nie jest właściwy do oceny zgodności z prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz materiałów będących podstawą tego rozstrzygnięcia, jak również nie jest właściwy do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem T. B. w dniu [...] października 2016 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej skarżącego (działka nr [...], której jest właścicielem) oraz decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: a) naruszenie przepisów art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; b) naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt. 8,9,10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690); c) naruszenie przepisów prawa proceduralnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a w szczególności w zakresie naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego, przebudowę istniejącego gazociągu i sieci elektroenergetycznej, można przeprowadzić zgodnie z warunkami technicznymi i przepisami regulującymi powyższe kwestie w sposób odmienny. Inna lokalizacja przebiegu linii gazowej i elektroenergetycznej pozwoliłaby na zachowanie warunków technicznych przy przyszłej inwestycji, którą zamierza zrealizować skarżący, pozostawiając mu znacznie większy obszar inwestycyjny. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w przedmiotowej skardze, organ stwierdził, że nie zawiera ona argumentów przemawiających za uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Oznacza to, że Sąd nie ocenia i nie orzeka w kwestiach technicznej i ekonomicznej zasadności projektu inwestycyjnego, a jedynie rozstrzyga o zgodności zaskarżonej decyzji i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z przepisami prawa. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna. Należy podkreślić specyficzny i zarazem imperatywny (bezwzględnie obowiązujący) charakter przepisów powołanej specustawy drogowej. Ustawa ta stanowi regulację szczególną, a wiec wyjątkową zarówno do przepisów ustawy o drogach publicznych, ustawy prawo budowlane, a w pewnym zakresie również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątki te interpretować i stosować ściśle, ale jednocześnie mają one pierwszeństwo przed regulacją zawartą w przepisach ogólnych. W związku z tym obowiązek stosowania specustawy drogowej prowadzi do niestosowania przepisów powołanej wyżej ustawy prawo budowlane, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazane pierwszeństwo przepisów specustawy drogowej wobec ogólnych przepisów prawa budowlanego znajduje swój wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze i rozpatrując je w świetle szczegółowych rozstrzygnięć zawartych decyzji organu drugiej instancji, a także uzasadnienia tych rozstrzygnięć, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez Wojewodę [...], jako organ pierwszej instancji. Stwierdzenie to odnosi się do oczywiście wyłącznie do takich naruszeń prawa, które organ drugiej instancji powinien stwierdzić i co do których należałoby uznać, że zostały nie dostrzeżone lub pominięte w decyzji organu drugiej instancji. Zasadne zatem było miedzy innymi twierdzenie organu pierwszej instancji, że w przypadku realizacji inwestycji drogowych na podstawie powoływanej specustawy wyłączony jest obowiązek prowadzenia rokowań między właścicielem nieruchomości a inwestorem co do przeprowadzenia zaplanowanych robót (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: (1) wyrok z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1614/12, (2) wyrok z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2315/14, oraz (3) wyrok z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2632/11). Analogicznie organ udzielający zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy drogowej nie jest związany decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla działek objętych inwestycją (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 679/16). Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa jest trafne i należycie uzasadnione. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa przez organ drugiej instancji, czyli Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Zarówno zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisami specustawy drogowej było prawidłowe. Należy podkreślić, że organ drugiej instancji zróżnicował swoje rozstrzygnięcie w zależności od szczegółowej oceny prawnej badanej decyzji Wojewody [...]. W odniesieniu do określonych postanowień decyzji Wojewody [...] organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł reformatoryjnie co do istoty rozpatrywanej sprawy. Natomiast w pozostałym zakresie organ drugiej instancji utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Odnosząc powyższe oceny do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, Sąd przyjmuje do wiadomości informację, że w przedmiocie sieci elektroenergetycznej zostało zawarte porozumienie między skarżącym i inwestorem. Natomiast w odniesieniu do sieci gazowej, której przebieg skarżący zdecydowanie kwestionuje, zdaniem Sądu, nie ma możliwości uzgodnienia innego jej przebiegu. Droga krajowa, będąca przedmiotem inwestycji, z pewnością wywoływać będzie drgania, które dla wrażliwej infrastruktury, jaką jest sieć gazowa, stanowią poważne zagrożenia. W związku z tym organy administracji nie mogły kwestionować ustalonego w projekcie i uzgodnionego pod względem technicznym oraz bezpieczeństwa ludności przebiegu zaprojektowanej sieci. O kwestii ewentualnych roszczeń skarżącego w stosunku do inwestora, które mają charakter cywilnoprawny, Sąd administracyjny stwierdza, że nie jest władny o nich rozstrzygać. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1259, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa.