VII SA/Wa 2672/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2016r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r , poz. 290), po rozpatrzeniu odwołania A P - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] czerwca 2016r. nr [...] nakazującą A P i S K usunięcie ustalonych nieprawidłowości w budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...] w [...] i nakładającą rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał, że podczas kontroli [...] października 2014r. stwierdzono, że ww. budynek jest w złym stanie technicznym i estetycznym. Teren jest nieogrodzony, zarośnięty dziką roślinnością, mocno zaśmiecony. Nie stwierdzono użytkowania. Tynk na frontowej ścianie i od strony południowej mocno zwietrzały, z licznymi ubytkami i odparzeniami. Lico graniczy z chodnikiem oraz ścieżką rowerową wzdłuż ul. [...]. Przy cokole oderwana skrzynka gazowa kurka głównego. Stwierdzono zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, gdyż odpadający tynk z elewacji frontowej może zagrażać przechodniom i rowerzystom. Dalej organ zaznaczył, że [...] Konserwator Zabytków decyzją z [...].11.2014r., nakazał właścicielom A P i S K pod rygorem natychmiastowej wykonalności, wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. W dniu [...] stycznia 2015r. przeprowadzono oględziny, które wykazały że ze względu na brak możliwości dojazdu do posesji (postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej toczy się przed Sądem Rejonowym dla [...]), wykonano jedynie zabezpieczenie dachu poprzez pokrycie z papy termozgrzewalnej. Decyzją z [...].05.2015r. PINB dla [...] nakazał wyłączyć budynek z użytkowania i zarządził: wydzielenie strefy zagrożenia, wykonanie zadaszenia ciągu pieszo - rowerowego oraz zabezpieczenia uszkodzonej skrzynki gazowej, umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania budynku. Obowiązek ten wykonano w całości. Następnie organ powiatowy w związku z interwencją telefoniczną Straży Miejskiej [...].05.2016r., wobec odpadających tynków przeprowadził kontrolę i ustalił, że obiekt znajduje się w złym stanie technicznym i estetycznym. Siatka zabezpieczająca ciąg pieszo - rowerowy jest mocno skorodowana i częściowo zniszczona. W dniu kontroli odpadł tynk na chodnik. Straż Miejska zabezpieczyła teren i na zlecenie PINB zbiła tynk z elewacji frontowej, z zastrzeżeniem nie ingerowania w "[...]", gdyż obiekt jest wpisany do rejestru zabytków. Stwierdzono zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyzją z [...].06.2016. organ wydał opisany na wstępie nakaz. Organ odwoławczy przytoczył art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane i wskazał na ustalenia kontrolne świadczące, że obiekt znajduje się w złym stanie technicznym, zagrażającym bezpieczeństwu osób i mienia. Z tej przyczyny zasadnie nałożono wykonanie wymienionych obowiązków, z zaznaczeniem, że skucie odspojonych fragmentów tynku z elewacji budynku nie może ingerować w płaskorzeźbę wieńczącą wykurz od ulicy (wizerunek dwóch sokołów ujmujących skarabeusza); naprawę i korektę kierunku nachylenia zadaszenia ciągu pieszo - rowerowego. Organ dodał, że [...] Konserwator Zabytków decyzją z [...].11.2014r., nakazał właścicielom, pod rygorem natychmiastowej wykonalności, wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Jest to bowiem willa "[...]" wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego (nr [...]), decyzją z [...].06.2013r. Dlatego wydano uzgodnienie konserwatorskie, w którym wobec zagrożenia odspajaniem i odpadaniem tynku [...] Konserwator Zabytków nie wniósł uwag do zakresu nakazanych prac. Skucie odspojonego tynku, z wyłączeniem elementów dekoracyjnych, nie koliduje z możliwością uzupełnienia ubytków w późniejszym terminie, co jest zgodne z ww. decyzją organu konserwatorskiego. Odnosząc się do odwołania, organ nie podzielił stanowiska o naruszeniu art 2, ust. 2. pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z., gdyż w ramach postępowania drugoinstancyjnego, organ nadzoru budowlanego uzyskał zgodę [...] Konserwatora Zabytków. A jeśli dla wykonania obowiązków niezbędne jest wejście/dojazd na nieruchomość sąsiednią, to strona zasadnie wystąpiła do sądu cywilnego z wnioskiem o ustanowienie drogi koniecznej, lecz okoliczność ta nie wpływa na zmianę stanowiska. Organ dodał, że inwestor może wystąpić, w trybie art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego wystąpić z wnioskiem o niezbędność wejścia na sąsiednią nieruchomość. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom strony, skucie przez Straż Miejską, nie ograniczyło zagrożeń dla bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, o czym świadczy kontrola z [...].07.2016r. W ocenie organu przeprowadzenie [...].05.2016r. kontroli bez udziału właścicieli obiektu i wydanie decyzji w dniu wszczęcia postępowania, podyktowane było realnym zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi i mienia. Strony zostały poinformowano o art. 10 § 2 Kpa. [...]WINB podkreślił, że obowiązkiem organów jest zapewnienie bezpieczeństwa m.in. życiu, zdrowiu oraz mieniu. Dlatego w celu pilnego wyeliminowania zagrożenia, organ powiatowy podjął czynności niezwłocznie, bez udziału stron postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożył A P zarzucając naruszenie: • - prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane i stwierdzenie, że na dzień wydania decyzji stan techniczny opisanego budynku zagraża życiu i zdrowiu, podczas gdy nawet jeżeli takie zagrożenie kiedykolwiek występowało, to zostało usunięte przed wydaniem decyzji przez Straż Miejską; • - przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia: - art. 7 k.p.a, przez brak wszechstronnego rozważenia sytuacji faktycznej i prawnej i wydanie decyzji nakazującej częściowo wykonanie prac, które już wykonała Straż Miejska (skucie odspojonych tynków) a w pozostałej części wykonalnej dopiero po wyznaczeniu dojazdu do nieruchomości, jak i nieuwzględnienia, że skarżący planuje wykonanie kompleksowego remontu i w tym celu podjął czynności faktyczne i prawne w celu wykonania prac, w tym objętych skarżoną decyzją; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez, brak właściwego uzasadnienia prawnego i zbyt ogólnikowe odniesienie się do zarzutów odwołania. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Według strony organ błędnie zastosował art. 66 ust. 1 Prawo budowlane. Organ przyjął, że istnieje konieczność nałożenia na właścicieli nieruchomości ww. obowiązku z uwagi na zagrożenie dla życia i zdrowia związane ze stanem tynku na elewacji budynku, którego fragment odpadł [...] maja 2016 r. Jednak sam organ II instancji stwierdził, że "Straż Miejska zabezpieczyła teren przed dostępem osób Postronnych oraz na zlecenie PINB dla [...] zbiła odparzony 1 odpadający tynk z elewacji frontowej wzdłuż ul. [...] z zastrzeżeniem nieingerowania w "[...]", gdyż obiekt jest wpisany do rejestru Zbytków" Straż Miejska zatem wykonała już prace określone w pkt 1 decyzji w takim zakresie, aby uchylić niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia. Skarżący zaznaczył, że nie mieszka na nieruchomości i nie jest w stanie obecnie stwierdzić, czy prace Straży Miejskiej były konieczne, niemniej skoro już zostały wykonane to potencjalne niebezpieczeństwo zostało uchylone i nie występowało na etapie wydania decyzji. Skoro skuto odpadający tynk, to nie jest konieczne pilne wykonanie naprawy nachylenia zadaszenia. Zadaszenie jest bowiem konieczne wówczas, jeżeli istnieje zagrożenie odpadania tynku. Tym samym wydanie decyzji było zbędne ze względu na stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji. Nawet jeżeli przyjąć, że nałożone obowiązki miały na celu nie tyle uchylenie zagrożenia dla życia i zdrowia, co poprawę stanu technicznego budynku, to organ nie wziął pod uwagę planów skarżącego tj. kompleksowego remontu i podejmowania wszelkich dostępnych działań w celu realizacji planu oraz przeszkód stawianych skarżącemu w załatwieniu niezbędnych formalności. Skarżący podkreślił, że od wielu lat nie może, pomimo wielokrotnych wystąpień, uzyskać w trybie administracyjnym, niezbędnego dojazdu, koniecznego do realizacji robót. Wydzierżawił nawet od Miasta [...] sąsiednią nieruchomość na zaplecze budowy, jednak nieruchomość ta nie może spełnić tej funkcji z uwagi na brak dojazdu. W związku z powyższym skarżący wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] z wnioskiem o ustanowienie drogi koniecznej (sygn. akt: [...]) i do dziś sprawa nie została zakończona. Bez wytyczenia drogi dojazdowej nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę (wymagane w związku z wpisem nieruchomości do rejestru zabytków). Zaznaczył dalej, że wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zabezpieczenie i remont budynku - co pozwoliłoby na kompleksowe zabezpieczenie obiektu, w tym uwzględnienie nieprawidłowości wskazanych w skarżonej decyzji. Pozytywne rozpatrzenie ww. wniosku z pozytywnym zakończeniem postępowania o ustanowienie drogi koniecznej umożliwi kompleksowe zabezpieczenie nieruchomości i doprowadzenie do właściwego stanu technicznego. Organ nie odniósł się jednak do tej argumentacji wskazując jedynie lakonicznie, że skarżący prawidłowo postąpił występując na drogę postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2062 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Na wstępie należy zauważyć, iż art. 86 Prawa budowlanego konkretyzuje nakaz, przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Obliguje bowiem właściwy organ do wszczęcia postępowania w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Pomimo iż art. 66 Prawa budowlanego wymaga uprzedniego stwierdzenia określonych nieprawidłowości należy przyjąć, iż chodzi o sytuację, w której niejako prima facie istnieje przekonanie, iż przesłanki z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zostały spełnione. Obiektywne i definitywne stwierdzenie ich powstania jest bowiem możliwe dopiero w toku postępowania (opartego na odpowiednich dowodach - dokumentach, zeznaniach świadków, opiniach biegłych czy oględzinach (art. 75 § 1 k.p.a. -wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., IV SA 1103/99, LEX nr 53388), które będzie się kończyć wydaniem decyzji nakazującej ich usunięcie. Przesłanki obligujące organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o cytowany przepis muszą wynikać z ustaleń poczynionych w toku postępowania i następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dlatego organ opierając decyzję na art. 66 ust. 1 pkt 1 musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, w której obiekt budowlany samym swoim istnieniem powoduje opisane w tej regulacji zagrożenie. Przy czym zagrożenie to musi istnieć w momencie orzekania przez organ. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane dotyczy stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie, zaniedbania, brak remontów, nagłych zdarzeń został doprowadzony do takiego stanu, iż znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym. Art. 66 cyt. ustawy znajduje się w Rozdziale 6 wymienionej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Tym samym omawiana regulacja zezwala wyłącznie na doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu - na nic więcej. Sąd stwierdza, że wyżej przytoczone kryteria w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione, co oznacza, że w ustalonym przez organ stanie faktycznym niewątpliwie zastosowanie znajdował art. 66 ust. 1 cyt. ustawy. W sprawie niniejszej organ przeprowadził bowiem kontrolę, a najistotniejszym elementem ustalenia stanu faktycznego był stwierdzony przez Straż Miejską fakt odpadających fragmentów tynków z elewacji ww. budynku. W konsekwencji organ powiatowy w dniu [...] maja 2016r. przeprowadził kontrolę na posesji, w wyniku której ustalił, że siatka zabezpieczająca ciąg pieszo jezdny ul. [...] jest skorodowana i zniszczona w bardzo znacznym stopniu. Ulegający odspojeniu tynk odpadając może zagrażać dobrom chronionym tj. życiu i zdrowiu osób korzystających z przebiegającego tuż przy elewacji frontowej obiektu (na ul [...]) ciągu pieszo jezdnego. Z uwagi na fakt, że budynek został wpisany do rejestru zabytków (pod. [...]), jako [...], organ wojewódzki spełnił wymogi ustawowe, występując do [...] Konserwatora Zabytków o uzgodnienie prac niezbędnych do wykonania w celu usunięcia zagrożeń i uzyskał odpowiedź pozytywną z wyjątkiem wizerunku dwóch sokołów trzymających skarabeusza (art. 39 Prawo budowlane). Skoro bowiem inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Nie można przy tym pominąć, że już decyzją z [...] listopada 2014r. [...] Konserwator Zabytków, w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakazał współwłaścicielom opisanej nieruchomości wykonanie szeregu robót budowlanych i prac konserwatorskich ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku Pogarszający się stan techniczny obiektu potwierdzały kolejne kontrole PINB dla [...] ( dnia [...] stycznia 2015r.). i organu egzekucyjnego z dnia [...] lipca 2015r. oraz z [...] grudnia 2015r., [...] lipca 2016r.) W dniu [...] maja 2015r. organ powiatowy, na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, nakazał wyłączenie obiektu z użytkowania. Powyższe wskazuje zatem jednoznacznie, iż obiekt wymagał niezwłocznej interwencji organów nadzoru budowlanego z uwagi na zagrożenie życia i mienia. Jak już wskazano wyżej, w tak ustalonym stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego zobligowany był zatem wydać nakaz w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznych budynku. Tym samym, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawał podnoszony w skardze zamiar wykonania kompleksowego remontu całego obiektu, jak i związane z nim trudności w dostępie do nieruchomości, w tym toczące się postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej do działki wydzierżawionej przez skarżącego, jak wskazywał, w celu zorganizowania zaplecza budowy. W tej sprawie istotne jest wyłącznie niezwłoczne wykonanie przez adresatów decyzji nałożonych obowiązków, które ze względu na ich rodzaj i zakres nie wymagają zaplecza budowy. Niemniej słusznie wskazał organ odwoławczy, że strony, w przypadku braku zgody, właścicieli działek sąsiednich, mogą wystąpić w trybie art. 47 Prawa budowlanego do organu architektoniczno budowlanego o orzeczenie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania nakazanych robót. Podobnie nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące, że wobec uprzedniego skucia przez Straż Miejską odspojonych tynków, nakaz został wykonany, nie jest zatem konieczne pilne wykonanie naprawy nachylenia zadaszenia. Obowiązkiem stron jest bowiem rzetelne wykonanie nakazanych prac na całym obiekcie, nie tylko na ścianie frontowej i zabezpieczenie chodnika oraz ścieżki rowerowej poprzez naprawę siatki, przed ewentualnym dalszym odpadaniem tynków. W świetle przedstawionej argumentacji kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, aich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.