VII SA/Wa 2679/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. M. na czynność Rzecznika Praw Pacjenta – pismo z dnia [...] października 2013r. znak: [...] w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta do dostępu do dokumentacji medycznej skargę oddala Pismem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] Rzecznik Praw Pacjenta poinformował B. M., że po ponownym rozpatrzeniu sprawy cyt. "utrzymuje w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2013 r. o sygn. [...] w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia prawa B. M., jako osoby uprawnionej do dostępu do dokumentacji medycznej syna – pacjenta M. M., o którym mowa w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, przez Szpital Wojewódzki im. [...] w [...]". Postępowanie było prowadzone w związku z zawiadomieniem Rzecznika przez skarżącą, że ww. szpital nie udostępnił jej dokumentacji medycznej zmarłego syna. Rzecznik Praw Pacjenta, wszczął postępowanie wyjaśniające, czy w przedmiotowym przypadku Szpital naruszył prawo osoby uprawnionej do dostępu do dokumentacji medycznej pacjenta, o którym mowa w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zwrócił się do dyrektora szpitala z prośbą o wskazanie osoby upoważnionej przez pacjenta i kopii upoważnienia oraz o udzielenie informacji, czy dokumentacja medyczna M. M. została udostępniona B. M. lub innej osobie z rodziny pacjenta w jednym z trybów uregulowanych w art. 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. W odpowiedzi organ uzyskał informację, że w dokumentacji medycznej pacjenta cyt. "brak jest upoważnienia dla osób uprawnionych do dokumentacji medycznej, w tym po śmierci pacjenta". Z tego powodu jego dokumentacja medyczna nie została udostępniona B. M. (matce pacjenta) i innym osobom z jego rodziny. Przy piśmie przesłane zostało częściowo uzupełnione oświadczenie z dnia 16 lipca 2009 r. o upoważnieniu wskazanej osoby do uzyskiwania dokumentacji medycznej. Oświadczenie to zawierało jedynie datę, imię i nazwisko pacjenta oraz adres jego zamieszkania. Brak było wskazania osoby upoważnionej, brak własnoręcznego podpisu pacjenta. W świetle ww. ustaleń cyt. " dnia [...] września 2013 r. znak: [...] wydano rozstrzygnięcie w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia prawa" B. M., jako osoby uprawnionej do dostępu do dokumentacji medycznej pacjenta – M. M., o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, przez Szpital Wojewódzki im. [...] w [...]. Organ wskazał na treść art. 26 ww. ustawy – podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta. Po śmierci pacjenta prawo wglądu w dokumentację medyczną ma osoba upoważniona przez pacjenta za życia. Z godnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. Nr 252, poz. 1697 z późn. zm.), w dokumentacji indywidualnej wewnętrznej zamieszcza się lub dołącza do niej oświadczenie pacjenta o upoważnieniu osoby bliskiej do uzyskiwania dokumentacji, ze wskazaniem imienia i nazwiska osoby upoważnionej, albo oświadczenie o braku takiego upoważnienia. Zdaniem Rzecznika zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie uzasadniał przypisania szpitalowi naruszenia dyspozycji art. 26 ust 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. B. M. nie została upoważniona przez M. M. do dostępu do jego dokumentacji medycznej. Ustalenie takie wynika wprost ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu oświadczenia pacjenta do dostępu do jego dokumentacji medycznej, w którym nie wskazano osoby upoważnionej.. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 września 2013 r. B. M. podniosła, iż nie zgadza się z ustaleniami Rzecznika Praw Pacjenta wskazując , że cyt. "Rzecznik nie wyjaśnił i nie odpowiedział na pytanie (...) kto miał obowiązek dopilnować podpisania upoważnienia przez syna". Rozpoznając ponownie sprawę organ stwierdził, iż informacje zawarte we wniosku B. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] września 2013 r. nie stanowią podstawy do zmiany pierwotnie zajętego stanowiska w sprawie. Okoliczność związana z brakiem odebrania od pacjenta upoważnienia do dostępu do dokumentacji medycznej dla wskazanej przez niego osoby może budzić wątpliwości, jednak prawo pacjenta do dokumentacji medycznej jest prawem osobistym, niezbywalnym, przynależnym jedynie pacjentowi i wygasa z chwilą jego śmierci. Z tego względu Rzecznik Praw Pacjenta nie mógł w ramach niniejszego rozstrzygnięcia sprawy odnieść się do ww. okoliczności (w związku ze śmiercią pacjenta brak jest prawa, które mogłoby zostać poddane analizie). Skargę, do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, na to rozstrzygnięcie złożyła w dniu 4 listopada 2013 r. B. M., dochodząc jego uchylenia. Stwierdziła, że wyjaśnienia organu są pozorowane i nieracjonalne. Wskazała, że pisma Rzecznika zawierają rozbieżności, a jej syn zmarł, ponieważ w szpitalu cyt. "dopuszczono do zbrodni". Na rozprawie przed sądem skarżąca sprecyzował, że chodziło jej o kontrolę Rzecznika Praw Pacjenta, co do odmowy udostępnienia jej dokumentacji medycznej, ale też o kontrolę prawidłowości leczenia jej zmarłego syna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje. Skarga, skierowana do tutejszego Sądu nie mogła odnieść pożądanego przez skarżącą skutku. Sąd uznał ją za formalnie dopuszczalną ale merytorycznie nieuzasadnioną także, gdy zważyć, że Sąd nie był związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a. -Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270). Niniejsza sprawa dotyczyła zbadania, przez Rzecznika Praw Pacjenta, zarzutu naruszenia przez szpital prawa dostępu osoby uprawnionej do dokumentacji medycznej pacjenta, o którym mowa w art. 26 ust.1 i 2 ww. ustawy o prawach pacjenta. Rozpoznając niniejsza sprawę, Sąd stanął przed koniecznością oceny tego, czy dopuszczalna jest w niej droga sądowej kontroli. Orzecznictwo, a w zasadzie pojedyncze orzeczenia, jakie zapadły na tle postępowania, prowadzonego w trybie art. 50, 51, 52 i w szczególności art. 53 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008r., o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz. U 2012.159), nie jest jednolite. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał za nie uzasadniony pogląd, zgodnie z którym skarga sądowa w tego typu sprawach nie przysługuje i podlega odrzuceniu (patrz postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 13/12 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt I OSK 111161/12). Sąd nie podziela prezentowanego w ww. orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska o prostej analogi miedzy instytucją Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Pacjenta. W świetle ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich czynności podejmowane przez Rzecznika nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej. Z uwagi na to, zarówno te czynności, jak też ewentualne zaniechanie ich podjęcia, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 1998 r., I SAB 41/98). Postępowanie prowadzone przed Rzecznika Praw Pacjenta w szczególności w zakresie stosowania trybu z art. 51, 52, 53 ustawy o prawach pacjenta (...) wyróżnia wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazanie na zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie umieszczenie samej instytucji Rzecznika Praw Pacjenta wprost w ustawie o prawach pacjenta i związanie jego kompetencji wprost z przepisami tej ustawy. Inny jest status obu Rzeczników. W przeciwieństwie do Rzecznika Praw Obywatelskich, który jest konstytucyjnym organem kontroli państwowej i ochrony prawa, Rzecznik Praw Pacjenta jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach ochrony praw pacjentów określonych w ustawie o prawach pacjenta (...) oraz w przepisach odrębnych. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270), przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy p.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres tych spraw enumeratywnie wymienia przepis art. 3 § 2 i 3 powołanej ustawy p.p.s.a. , który określa akty prawne poddane kontroli w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - pkt 1 ww. przepisu; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty - pkt 2; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie - pkt 3; wreszcie także na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – pkt 4. Jak wskazano wyżej, kontrola sądowa dotyczyć może innych niż określone w pkt 1-3 (nie mających charakteru decyzji lub postanowień) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; Charakter zaskarżalnych czynności był przedmiotem zarówno rozważań przedstawicieli doktryny i obszernego orzecznictwa. Na tym tle należy przyjąć, obligatoryjne cechy jakimi powinny się charakteryzować czynności organu w rozumieniu ww. przepisu, żeby można je zakwalifikować do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. Muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego, konkretnego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie organowi, muszą mieć charakter publicznoprawny, muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne jest zatem odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Barbara Adamiak wskazuje, że akty i czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (B. Adamiak, Z problematyki właściwości..., s. 18). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Powyższe wskazania przekonują Sąd, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli mogą być czynności Rzecznika Praw Pacjenta, które zostały następnie przedstawione w wyjaśnieniach skierowanych do wnioskodawcy w sprawie, w trybie art. 53 ust 1 pkt 1 opisanej wyżej ustawy o prawach pacjenta (...). Czynności były zindywidualizowane, bo dotyczyły dokumentacji medycznej konkretnej osoby, konkretnego pacjenta. Podstawą ich podjęcia były konkretne przepisy prawa - ww. ustawa o prawach pacjenta (...). Czynności dotyczyły ściśle uprawnienia konkretnego podmiotu, w zakresie dostępu do dokumentacji medycznej pacjenta. Reasumując Sąd stwierdza, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Podmiot, którego uprawnienia do ochrony praw lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Właśnie to, że "istnienie" lub "nieistnienie" uprawnienia do ochrony praw, wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. Zdaniem Sądu, w nawiązaniu do powyższych wskazań należy stwierdzić, że udzielone przez Rzecznika Praw Pacjenta wyjaśnienia, stanowiły wyłącznie rejestrację przeprowadzonych czynności, stanowi materiał dowodowy dla kontroli podjętych czynności (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 5, s. 79). Oceniając dopuszczalność skargi Sąd miał na uwadze także przepis art. 52. § 3. p.p.s.a. . Ten stanowi – cyt. "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa". W okolicznościach trybu przewidzianego w art. 53, 54 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przyjąć należy, że skarga wniesiona została zachowaniem wymogów formalnych. Skoro ustaw przewidywała środek zaskarżenia to skarżąca nie była zobowiązana do uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa ( art. 52 § 3 p.p.s.a .) na marginesie wskazać należy, że w ww. przepisach, nie uregulowano terminu złożenia skargi od aktów i czynności, co do których nie obowiązuje wezwanie do usunięcia naruszeń prawa. Przypominając, w tym miejscu, stan faktyczny sprawy wskazać należy, że w związku z przekazaną przez skarżącą informacją, że Szpital Wojewódzki im. [...] w [...], nie udostępnił jej dokumentacji medycznej dotyczącej zmarłego syna – M. M., Rzecznik Praw Pacjenta wszczął postępowanie wyjaśniające , w trybie art. 51 ww. ustawy o prawach pacjenta. Następnie Rzecznik pismem z dnia 11 września 2013r., poinformował o stwierdzonym braku naruszenia prawa wnioskodawczyni w zakresie dostępu do dokumentacji medycznej. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy podtrzymał wcześniejsze stanowisko, o czym poinformował wnioskodawczynie w pismem z dnia 22 października 2013r. Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy podziela argumentację Rzecznika, zgodnie z którą nie doszło do naruszenia wobec wnioskodawczyni, skarżącej uprawnienia do dostępu do dokumentacji medycznej jej zmarłego syna . Prawidłowo ustalono w sprawie, że skarżącą, matka pacjenta ale zarazem osoba, która nie została za życia pacjenta umocowana do wglądu w dokumentację medyczną nie ma uprawnienia do skutecznego dochodzenia wglądu w dokumentację medyczną dotyczącą tego pacjenta. Jak stanowi art. 26 ww. ustawy- podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta, przy czym po śmierci pacjenta prawo wglądu w dokumentacje medyczna ma osoba upoważniona przez pacjenta za życia. W sprawie bezspornie ustalono, że skarżąca nie została, za życia pacjenta, jej syna, upoważniona w ww. zakresie. Wobec braku upoważnienia w ww. zakresie zasadnie Rzecznik ocenił, że Szpital Wojewódzki im. [...] w [...] odmawiając skarżącej prawa do wglądu w dokumentacje medyczną zmarłego pacjenta, jej syna, nie naruszył uprawnienia przewidzianego w omówionym powyżej art. 26 ustawy o prawach pacjent, bowiem skarżącej to uprawnienie nie przysługiwało. Rzecznik prawidłowo odniósł się też, do zarzutu skarżącej dotyczącego potrzeby wyjaśnienia, kto powinien dopilnować podpisania upoważnienia przez jej syna. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że okoliczność ta, w świetle badanego zarzutu w przedmiocie udostępnienia dokumentacji medycznej i wobec śmierci pacjenta nie mogła być kontrolowana przez Rzecznika. Przed Sądem skarżąca podniosła, że jej wniosek skierowany do Rzecznika zmierzał też do tego, by ten zbadał prawidłowość leczenia jakiemu poddano jej zmarłego syna. Sąd, nie odnosząc się do zasadności, a szczególności dopuszczalności tego żądania stwierdza, że brak w aktach dokumentu, w którym Rzecznik informowałby skarżącą o stanowisku w przedmiocie tego wniosku. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższą argumentacją, orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).