VII SA/Wa 268/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania W. D. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]sierpnia 2012 r., Nr [...]. odmawiającej stwierdzenia na wniosek W. D. nieważności decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. [...]gm. [...]pozwolenia na rozbudowę budynku produkcyjno - biurowego na działce nr ew. [...]w [...]. gm. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że inwestorzy – M. J. i S. B. złożyli wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...]oraz przedstawili akt notarialny z dnia [...]grudnia 1995 r. wykazując się w ten sposób prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził, że przedstawiony projekt jest zgodny z wymaganiami decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...]. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku produkcyjno - biurowego, przewidzianego na działkach nr [...].[...].[...]w R.. gm. [...]. Ponadto ustalił, że inwestycja nie przekracza ustalonej linii zabudowy. Starostwo Powiatowe w P. pismem dnia 11 maja 1999 r., znak; [...] poinformowało o możliwości wyłączenia gruntu przeznaczonego pod planowaną rozbudowę budynku produkcyjno biurowego na dziatkach nr ew. [...]oraz [...]z produkcji rolniczej bez konieczności wydawania decyzji wyłączeniowej, uzgodniono projekt z Gminną [...]. GINB podkreślił także, że zatwierdzony projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Organ wskazał, że projekt budowlany jest również zgodny z przepisami rozporządzenia ministra gospodarki przestrzennej i budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jak m powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15. poz. 140 ze zm.). w rezultacie, wobec spełnienia przez inwestorów wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno - budowlanej zobligowany był na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wydać pozwolenie na budowę. Odnosząc się do treści złożonego odwołania GINB wskazał, że z akt sprawy wynika, iż służebność gruntowa ustanowiona na działkach nr [...],[...],[...] aktem notarialnym z dnia [...] października 1974 r., polegająca na uprawnieniu każdoczesnego właściciela działki nr [...] do bezpłatnego przechodu, przejazdu i przepędzania bydła przez działki nr [...],[...],[...], nie była w dniu [...]czerwca 1999 r. ujawniona w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] dla działek nr [...],[...].[...] księdze wieczystej nr [...]. Wpis o ustanowieniu na działkach nr [...],[...], [...]w/w służebności gruntowej nastąpił dopiero w dniu 12 kwietnia 2000 r., na podstawie wniosku z dnia 8 lutego 2000 r. Ponadto z treści aktu notarialnego z dnia [...]grudnia 1995 r. wynika, że działający w imieniu O.w R. oświadczyli, że nieruchomość składająca się z działek nr [...], [...], [...] nie jest obciążona prawami rzeczowymi ograniczonymi ani długami nieujawnionymi w księdze wieczystej. W ocenie GINB powoływana przez wnioskodawczynię okoliczność istnienia na działce nr ew. [...] służebności przechodu, przejazdu i przepędzania bydła, której możliwość wykonywania została ograniczona w wyriku realizacji spornej inwestycji nie była znana organowi wydającemu pozwolenie na budowę, a tym samym w świetle powoływanego powyżej art. 145 § 1 pkt 5 kpa stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Tymczasem, jak wskazał organ, przesłanka wznowienia postępowania nie może być jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności. Analogicznie również organ potrakotwał okoliczność pominięcia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę strony postępowania. GINB przynał, że wadliwie oznaczono w decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...] czerwca 1999 r.. Nr [...]inwestora poprzez użycie określenia ..Z. [...] gm. [...]" jednkaże wskazał, że nie stanowi ona rażącego naruszenie prawa, ani też za okoliczność świadczącą o doiknięciu decyzji wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Powyższa decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódkziego Sądu Administracyjnego przez W. D., która zarzuciał zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 156 kpa przez przyjęcie, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważnoś:i zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...]znak znak: [...]z dnia [...] czerwca 1999 r. 2. art. 7 i 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie i nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy, które mogły mieć zasadniczy wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu jako bezsporne skarżąca wskazała, że, jako właścicielce działki nr [...]w [...], przysługuje jej służebność gruntowa polegająca za prawie bezpłatnego przechodu, przejazdu i przepędzaniu bydła przez działki [...], [...], [...] stanowiące własność M. i K. małż. J. i S. i A. małż. B.. Podniosła, że w wyniku rozbudowy budynku oraz wybudowania wiaty w oparciu o decyzję Wójta Gminy [...]z dnia [...] czerwca 1999 r., znak: [...]ograniczony został dostęp do działki [...]. W.D.. nie może maszynami rolniczymi przejechać przez działkę [...] i nie może koizystać z służebności ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...]. Ponadto skarżąca zarzuciła, że właściciel działki władnącej, na rzecz którego została ustanowiona służebność gruntowa nie był stroną postępowania administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. W. D. podniosła ponadto, że w decyzji Wójta Gminy [...]niewłaściwie została oznaczona strona postępowania, gdyż jako inwestor został wymieniony "Z. [...] gm. [...]", a faktycznie inwestorem były osoby fizyczne, prawdopodobnie M. J. i S.B.. Tymczasem Z.nie ma osobowości prawnej i nie powinien być uznany przez Wójta jako strona postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. uczestnik postępowania M. J.wyjaśnił, że skarżąca ma zapewniony przejazd przez działkę o szerokości 4,5 m. i oświadczył, że w sprawie były prowadzone dwa postępowania sądowe, a po ich prawomocnym zakończeniu skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Jednocześnie wskazał, że skarżąca wydzierżawiła część nieruchomości, z której to bez przeszkód dzierżawcy przejeżdżają maszynami rolniczymi (vide protokół z rozprawy – karta 61 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 kpa i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że GINB prawidłowo uznał, że decyzja Wójta Gminy [...]z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. [...]. gm. [...] pozwolenia na rozbudowę budynku produkcyjno - biurowego na działce nr ew. [...] w R.. gm. [...], nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 kpa, ani też jakąkolwiek inną wadą kwalifikowaną wymienioną w katalogu art 156 § 1 kpa. Podstawowym powodem, dla którego W. D. usiłuje wzruszyć decyzję Wójta Gminy [...]z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr [...]w postępownaiu nieważnościowym jest wskazane przez nią ograniczenie w korzystaniu z przysługującej jej służebności gruntowej polegającej na prawie bezpłatnego przechodu, przejazdu i przepędzaniu bydła przez działki [...], [...], [...] stanowiące własność M. i K. małż. J. i S. i A.małż. B.. Skarżąca wskazała bowiem, że realizacja inwestycji na podstawie ww. Decyzji spowodowała, że nie może maszynami rolniczymi przejechać przez działkę [...] i nie może koizystać z służebności ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...]. Biorąc pod uwagę tę okoliczność i analizę akt postępowania administracyjnego nalezy uznać, że wskazana okoliczność nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr [...]. Nalezy bowiem zauważyć, że podstawową cechą badania legalnosci decyzji w postępowaniu nieważnościowym jest ustalenie, czy objęta weryfikacją decyzja była dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art 156 § 1 kpa, jednakże wyłacznie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie wydania decyzji. Konieczne staje się zatem zbadanie okolicznosci skłądajacych się na stan faktyczny, którym dysponował organ i który był podstawą wydanej decyzji oraz treść obowiazujących wówczas przepisów prawa. Biorąc pod uwagę powyzsze nalezy stwierdzić, że w dacie wydania spornej decyzji Wójta Gminy [...]z okoliczności faktycznych sprawy nie wynikało, że działka nr ew. [...] w [...], w stosunku do której wydano pozwolenie na budowę stanowiła nieruchomość obciążoną służebnością na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...]. W szczególności okoliczność taka nie wynikała z treści księgi wieczystej, w której wspomniane obciążenie nie zostało na datę wydania decyzji ujawnione. Służebność gruntowa ustanowiona na działkach nr [...], [...], [...] aktem notarialnym z dnia [...] października 1974 r. została ujawniona w księdze wieczystej nr [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]dopiero w dniu [...]kwietnia 2000 r., a zatem po ponad 10 miesiącach od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, jak słusznie wskazał GINB, także z treści aktu notarialnego z dnia [...]grudnia 1995 r. wynikało jednoznacznie, że nieruchomość składająca się z działek nr [...], [...], [...] nie jest obciążona prawami rzeczowymi ograniczonymi, ani długami nieujawnionymi w księdze wieczystej. W takiej sytuacji należy uznać, że doszło do wypełnienia przesłanki z art 145 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przesłanka ta jest jednakże podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, nie zaś stwierdzenia nieważności, na co również słusznie zwrócił uwagę organ. Jako przesłankę wznowienia postępowania należy także ocenić pominięcie właściciela działki władnącej, na rzecz którego została ustanowiona służebność gruntową w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do treści art 145 § 1 pkt 4 kpa W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z powyższych powodów zatem strona mogłaby wznowić postępowanie administracyjne, czyli zupełnie inny tryb nadzwyczajny, oczywiście po spełnieniu innych warunków formalnych, w tym określonego w art. 148 kpa. Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji może być okoliczność skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 kpa), jak również niewykonalność decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 kpa), jednakże żadna z powyższych okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wprawdzie decyzja Wójta Gminy [...]z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr [...]zawiera pewną wadliwość w oznaczeniu strony, w stosunku do której została wydana, jednakże bez większych trudności możliwa jest identyfikacja inwestorów, czyli M. J. i S. B., którzy złożyli wniosek o pozowlenie na budowę i go podpisali. W rezultacie nie ulega wątpliwości, że inwestorami spornej inwestycji są właśnie M. J. i S. B. i to do nich jako strony skierowana została decyzja Wójta Gminy [...]z dnia[...]czerwca 1999 r., Nr [...], a jedyny błąd w oznaczeniu strony sprowadza się do określenia nazwy, pod którą obaj inwestorzy prowadzili działaność gospodarczą. Tego rodzaju uchybienie nie mozę jednak być w żadnym wypadku utożsamiane z sytuacją, w której decyzja skierowana jest do osoby nie będącej stroną. W ocenie Sądu GINB w sposób prawidłowy ocenił także wystąpienie ewentualnych innych wad kwalifikowanych w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr [...], w sposób wnikliwy i rzetelny analizując spełnienie wszystkich warunków niezbędnych do wydania pozwolenia na budowę. Tym samym wyczerpał obowiazek przeprowadzenia właściwego postępownaia dowodowego, a uzasadnienie rozstrzygnięcia odpowiada wymogom z art 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.