VII SA/Wa 268/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. M. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] grudnia 2020 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. -dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania W.M. – utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] września 2020 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu [...] (PINB) z [...]września 2015 r. [...] o odstąpieniu od wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w budynku usługowym przy ul. [...] w P. Organ wskazał, że W.M.wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB, wskazując na rażące naruszenie art. 51 w zw. z art. 50 i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie do samowolnej nadbudowy. Dalej organ przedstawił zasady obowiązujące w postępowaniu nieważnościowym, a następnie podkreślił, że decyzję PINB wydano na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania wyjaśniającego w sprawie samowolnej przebudowy ww. budynku. Z ustaleń PINB wynika, że w latach 2010 - 2012 zmieniono wymiary otworów okiennych na I piętrze od podwórza, a w latach 80 - tych ubiegłego wieku podniesiono dach, na którym zamontowano "blendę". Do akt złożono ekspertyzę techniczną mgr inż. J. M. wskazującą, że roboty wykonano fachowo, a elementy drewnianej konstrukcji więźby dachowej spełniają wymagania norm i przepisów. Nie stwierdzono też przeszkód - w zakresie przemurowania otworów okiennych w dwóch pomieszczeniach od strony parkingu, z uwagi na konstrukcję budynku - w bezpiecznym użytkowaniu obiektu. Roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną. Po przytoczeniu definicji przebudowy (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) oraz art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego organ wyjaśnił – powołując się na orzecznictwo -że art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy innych przypadków niż wymienione w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, ma więc zastosowanie do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale nie będących budową (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Art. 50 stosuje się więc jedynie do przebudowy, montażu, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego (wyrok WSA w Gdańsku z 1.04.2018 r. sygn. II SA/Gd 192/18). Zdaniem organu, w tej sprawie doszło do przebudowy, bowiem inwestor zmniejszył otwory okienne i zamontował okna oraz podniósł nieznacznie dach w celu zamontowania "blendy". Wprawdzie Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "blenda", jednak w słownikowym pojęciu architektonicznym przez blendę rozumie się otwór ślepy, płytką wnękę w murze o kształcie arkady lub okna, stosowaną w elewacjach budynków jako element dekoracyjny, rzadziej ze względów techniczno- praktycznych w celu odciążenia ściany przez zmniejszenie grubości muru. Słusznie zatem przyjął WINB, że nieznaczne podwyższenie ściany w celu zamontowania blendy, nie może być traktowane jako nadbudowa, tym bardziej, że nie doprowadziło ono do powstania dodatkowej kondygnacji. Organ przytoczył następnie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego podkreślając, że w orzecznictwie jednolite jest stanowisko, że procedura naprawcza w art. 50 i 51 Prawa budowlanego prowadzić ma do zweryfikowania, czy roboty budowlane odpowiadają prawu, a jeśli tak, to do ich zalegalizowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2020 r. II SA/Ol 251/20). Dodał, że ekspertyza techniczna dowodzi, że przebudowę wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, a obiekt jest zdatny do użytkowania. Nie było zatem podstaw do nałożenia robót w celu jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ zaznaczył, że zdaniem wnioskodawczyni organ powiatowy rażąco naruszył art. 51 w zw. z art. 50 i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Następnie wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa powołując się na orzecznictwo i stwierdził, że skoro materiał dowodowy, a w szczególności ekspertyza techniczna wskazuje, że obiekt wykonano zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, to nie było podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenia ww. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc nie można zarzucić, że badana decyzja wywoływała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z materiału dowodowego również nie wynika, aby decyzja PINB była obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła W. M. zarzucając naruszenie: I. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 3 pkt 6 i pkt 7a, art. 4 i art. 51 ust. 1 Prawo budowlane (w brzmieniu z dnia wydania decyzji), poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji PINB w sytuacji, gdy: 1) rozstrzygnięcie "odstąpienia od wydania decyzji" nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć w sprawie samowolnej rozbudowy i przebudowy budynku, prowadzonej w trybie art. 51 Prawo budowlane; 2) PINB wykazuje fakt popełnienia samowoli budowlanej, co powinno prowadzić do wydania nakazów z art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 cyt. ustawy; 3) S. i T. O. nie posiadają tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością skarżącej (dz. ew. nr [...]) na cele budowlane, umożliwiającego zalegalizowanie "blendy", który to tytuł prawny - wbrew zaskarżonej decyzji - powinien być badany także w trybie art. 51 cyt. ustawy; II. art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, sprzecznych z materiałem dowodowym, wedle których "(...) nieznaczne podwyższenie ściany budynku celem zamontowania blendy, nie może być traktowane jako nadbudowa ...)" (cyt. str. 3), podczas gdy: 1) ścianę podniesiono o min. 1 m, czego nie można uznać za podwyższenie "nieznaczne" (vide zdjęcia); 2) zamontowanie blendy z eternitu nie było celem nadbudowy, lecz jej skutkiem, albowiem została ona zamocowana do samowolnie zmienionej konstrukcji dachu jako jego pokrycie; 3) "blenda" wykracza poza ścianę budynku - granicę nieruchomości, a więc narusza prawo własności skarżącej; 4) "blenda ma spadek w kierunku działki skarżącej nr [...] zwiększając napływ wody opadowej na ww. nieruchomość; 5) zmieniono charakterystyczne parametry budynku, w tym wysokości i kubaturę, czego nie można zakwalifikować inaczej, niż nadbudowę (art. 3 pkt 6 cyt. ustawy). Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem strony, decyzja PINB dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bowiem organ stwierdził fakt samowolnej nadbudowy, zmiany konstrukcji dachu i wielkości otworów okiennych, a więc obowiązany był do wydania jednego z nakazów z art. 51 ust. 1 Prawo budowlane. Nawet w przypadku stwierdzenia, że ww. roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa (do czego w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw m.in. ze względu na naruszenie granicy), organ nadzoru - stwierdzając samowolę budowlaną w opisanym zakresie, powinien przynajmniej wydać decyzję nakładającą na właściciela obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Pominięto ponadto obowiązek zweryfikowania zarzutu usytuowania "[...]" w sposób naruszający granicę działki skarżącej uznając, że kwestia ta nie jest objęte kognicją organów administracji, lecz sądów powszechnych. W ocenie Skarżącej pogląd ten jest błędny. Na poparcie powyższego stanowiska skarżąca powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. – dalej p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2020 r utrzymującą w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu .[[...]z [...] września 2015 r. o odstąpieniu – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego od wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia robót budowlanych - wykonanych w budynku usługowym przy ul. [...] w P.- do stanu zgodnego z prawem. Wskazać na wstępie trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, którego istotą jest ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji, zatem zaistnienie przesłanki do stwierdzenia nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę organ ma obowiązek wykazać. Wady decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. mają wprawdzie w przeważającej mierze charakter materialnoprawny, niemniej możliwe są sytuacje, w których w sposób kwalifikowany naruszono przepisy postępowania. W każdym przypadku ich wystąpienie powoduje, że powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i wiążą się z naruszeniem elementów stosunku prawnego, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a więc powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Ponadto, dla oceny zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa decydujący jest stan prawa na dzień wydania weryfikowanej decyzji. Jak zaznaczył organ odwoławczy, jedną z podstaw stwierdzenia nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa. Przesłanka ta zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia jednocześnie powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu, badającego decyzję w takim zakresie jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, bądź jednoznaczne wykazanie, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie zachodzą. W świetle powyższych kryteriów stanowisko GINB o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...]września 2015 r. należało ocenić jako co najmniej przedwczesne, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ nie dokonał bowiem samodzielnej weryfikacji decyzji organu powiatowego z [...]września 2015 r. pod kątem rzetelności i prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które niewątpliwie determinowały zastosowanie w postępowaniu zwyczajnym odpowiedniej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, od której zależało wdrożenie właściwej procedury legalizacyjnej bądź naprawczej. W postępowaniu zwyczajnym PINB przyjął bowiem, że dokonano wyłącznie przebudowy przedmiotowego obiektu handlowego, pomimo ustalenia na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego, że budynek nie tylko przebudowano (zmniejszono otwory okienne na elewacji od podwórza), ale również nadbudowano, co znajduje odzwierciedlenie nawet w uzasadnieniu decyzji organu powiatowego, w części opisowej stanu faktycznego, jak i w aktach administracyjnych, w tym w materiale fotograficznym. PINB wskazuje bowiem, że "...włączone zostało zdjęcie obrazujące stan faktyczny w jakim znajdował się przedmiotowy obiekt w 1978r. (karta akt nr 76). Na jego podstawie jednoznacznie można stwierdzić, iż dokonano podniesienia ściany budynku, a fragment elewacji bezpośrednio przy dachu nie był jeszcze w tym okresie osłonięty "blędą". Wprawdzie zdjęcie na karcie nr 76 – w ocenie Sądu - powyższych okoliczności nie potwierdza (przedstawia jedynie elewację frontową), niemniej fotografia znajdująca się na karcie nr 8 akt administracyjnych - stanowiąca załącznik do protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 2 grudnia 2014r. - przedstawia budynek od podwórza z wyraźną nieotynkowaną częścią nadbudowaną. Co z kolei wskazuje, że blenda z eternitu prawdopodobnie przykrywa również nadbudowaną ścianę w pozostałych częściach - bocznych i części frontowej. Skarżąca wskazywała, że ścianę podniesiono o 1 m. O ile można podzielić stanowisko PINB o braku podstaw do nakładania obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie przebudowy obiektu polegającej na zmniejszeniu okien od podwórza, to organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej oceny w zakresie robót budowlanych wskazujących na nadbudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wraz ze zmianą więźby dachowej, skoro poprzestał tylko na stwierdzeniu, że dokonano nieznacznego podniesienia budynku, co nie doprowadziło do powstania dodatkowej kondygnacji. Okoliczność powyższa, mająca – zdaniem Sądu - kluczowe znaczenie dla prawidłowej oceny decyzji PINB z [...] września 2015 r. w niniejszym postępowaniu nie została zatem podana wystarczającej analizie. Jak to zostało już wyżej podniesione, zbadanie – w świetle art. 156 § 1 k.p.a. - czy dokonano właściwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w postępowaniu zwyczajnym miało bowiem bezpośredni wpływ na to, czy prawidłowo zastosowano tryb naprawczy, zamiast trybu legalizacyjnego, zważywszy przy tym, że – według ustaleń PINB – "podniesienia" budynku dokonano w latach 80-tych ubiegłego wieku, co wymagałoby również uwzględnienia przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Niezależnie Sąd podnosi, że nawet gdyby organ w ponownym postępowaniu ustalił i wykazał, że PINB prawidłowo zastosował tryb naprawczy określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czy też pkt 3, to i tak należałoby przy tej ocenie mieć na uwadze, że w postępowaniu zwyczajnym nie zweryfikowano wykonanych robót budowlanych pod kątem spełnienia wymogów określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji), a w szczególności § 319 oraz § 126. Jak również pominięto, że w trybie naprawczym bada się także prawo inwestora (a więc i następcy prawnego) do dysponowania nieruchomością na cele, na co zwracała uwagę skarżąca w toku postępowania i w skardze podnosząc, że wody opadowe z blendy odprowadzane są bezpośrednio na jej nieruchomość, położoną w granicy ww. działek. Nie ma natomiast racji skarżąca zarzucając, że rozstrzygnięcie "odstąpienia od wydania decyzji" nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć w sprawie samowolnej rozbudowy i przebudowy budynku, prowadzonej w trybie art. 51 Prawo budowlane. Stanowisko o możliwości wydania rozstrzygnięcia tej treści jest bowiem obecnie ugruntowane w orzecznictwie (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 24 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Go 116/20, publ. CBOSA). Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem dokonanie ponownej weryfikacji - pod kątem wad nieważnościowych - decyzji PINB z [...] września 2015 r. z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny Sądu. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.