VII SA/Wa 2681/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 20 12 r. na podstawie art. 35 ust. 6 oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego (Dz.U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) wobec przeprowadzonego postępowania wszczętego z urzędu w sprawie nałożenia kary za przekroczenie terminu przez Starostę [...] do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] października 2011 r. - wymierzył Staroście [...] karę w wysokości 4 000 zł (cztery tysiące złotych) za przekroczenie terminu do wydania wyżej wymienionej decyzji o 8 dni. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż pismem z [...] lipca 2011 r. (data wpływu do organu I instancji [...] lipca 2011 r.) S. L. i B. L. wnieśli o wydanie pozwolenia na budowę wiaty gospodarczej położonej na działce nr [...] w [...] oraz zgłosili utwardzenie terenu działki wraz z odwodnieniem do kanalizacji burzowej. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Starosta [...] zawiadomił strony postępowania (tj. 25 osób) o wszczęciu postępowania w wyżej wymienionej sprawie. Odrębnymi pismami z [...] sierpnia 2011 r. swoje uwagi wnieśli J. i J. K., Z. B., S. B., T. i D. B., Ł. i M. A.. Pismem z [...] sierpnia 2011 r. wypowiedziała się również Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...]. W związku z wpływem wskazanych uwag, Starosta [...] pismem z [...] września 2011 r., w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami. W dniu [...]września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przekazał Staroście [...] kolejne pismo Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], w którym ponownie podnieśli swoje zastrzeżenia co do projektowanej budowy wiaty gospodarczej. Decyzją z [...] października 2011 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji. Organ podał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] października 2011 r. tj. 75 dni od złożenia przez S. i B. L. wniosku. Wniosek ten nie był uzupełniany, a w trakcie postępowania projekt budowlany nie był wypożyczany przez projektanta celem naniesienia poprawek. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego v\ przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę v terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Skoro wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w Starostwie [...] [...] lipca 2011 r., ostatnim dniem na wydanie decyzji w sprawie był dzień [...] października 2011 r., zatem wydanie pozwolenia na budowę [...] października 2011. r. nastąpiło z ośmiodniowym opóźnieniem. W związku z tym, koniecznym było wymierzenie kary w kwocie 4000 zł (tj. 500 zł za każdy dzień 2 włoki). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012. r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, zpóźn. zm.) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż organ wyższego stopnia jest obowiązany do nałożenia kary w przypadł spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, a więc wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z przekroczeniem terminu 65 dni, niezależnie od ilości stron występujących w postępowaniu, czy też stopnia skomplikowania sprawy. Okoliczności podlegające odliczeniu od powyższego terminu zostały uwzględnione przez ustawodawcę w ust. 8. W powołanym przepisie n e zdecydowano się na rozróżnianie wysokości nakładanych kar od ilości stron występujących w sprawie. Nie wyłączono również stosowania art. 35 ust. 6 w sytuacji, w której w postępowaniu poza inwestorem występują inne strony. W ocenie organu odwoławczego czas związany z wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu, ponieważ jest to zwykła czynność postępowania. Organ wskazał ponadto, że nałożony przez ustawodawcę na organ administracji publicznej obowiązek analizy całokształtu dokumentów oraz rzetelnego i sumiennego załatwienia sprawy, przy poszanowaniu słusznego interesu stron, dotyczy każdego postępowania i należy do zwykłych czynności procesowych podejmowanych przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Analiza akt wykazała ponadto, że ostatnie zwrotne potwierdzenia odbioru pisma Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r. wpłynęły do organu powiatowego w dniu [...] września 2011 r. Mając jednocześnie na uwadze, że ww. zwrotne potwierdzenia odbioru dotyczyły pism doręczonych w trybie art. 44 § 4 kpa, uznać należy, że dniem ich doręczenia był [...] września 2011 r. Tym samym termin 7 dni od daty doręczenia ostatniego z ww. pism Starosty [...] upłynął w dniu [...] września 2011 r., a więc organ mógł wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę w dniu [...] września 2011 r. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Starosta [...] wnosząc o jego uchylenie oraz postanowienia go poprzedzającego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - przepisu art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłową wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie doszło do opóźnień z przyczyn niezależnych od skarżącego i ustalenie, że skarżący naruszył termin określony w przepisie art. 35 ust. 6 ustawy prawo budowlane; - art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieprawidłową wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie bez uwzględnienia użytego w tym przepisie terminu zwłoka, której istnienie determinuje wydanie postanowienia o zastosowaniu wobec organu sankcji w postaci kary pieniężnej 2. naruszenie przepisu prawa procesowego tj.: - przepisu art. 6 i 7 i 9 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, iż skarżący jest zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zachowania zasady Praworządności; - przepisu art. 77 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż skarżący jest obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. W skardze podniesiono, iż zgodnie z przepisem art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, do terminu 65 dni na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn nienależnych od organu. W niniejszej sprawie uczestnicy postępowania podnieśli liczne zarzuty (gęsta zabudowa mieszkaniowa, dostęp światła dziennego do innych budynków, prowadzenie na nieruchomości działalności gospodarczej, hałas, emisja spalin, emisja płynów i smarów, zanieczyszczanie nieruchomości sąsiednich, utylizowanie odpadów poprzez spalanie, niebezpieczeństwo wybuchu pożaru, obniżenie wartości nieruchomości). Starosta [...] winien był przede wszystkim zadbać o prawidłową realizację zasad wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 9 kpa, a dopiero w dalszej kolejności zastosować się do norm, iż decyzja w sprawie pozwolenia na budowę ma zostać wydana w terminie 65 dni, gdyż ustawodawca na pierwszym miejscu stawia zasadę należytego rozpoznania sprawy, a dopiero w drugiej kolejności termin n jakim ta sprawa winna zostać rozpoznana. W ocenie strony skarżącej określenie zwloką odnosi się do nieusprawiedliwionego przekroczenia ustawowego terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu, aby można było potraktować je jako zwłokę, musi być ocenione jako obciążające organ, wynikające z zaniedbań, jakich się on dopuścił polegających na niedochowaniu ciążących na nim obowiązków, braku należytego działania, nie wykazaniu się wystarczającą szybkością podejmowanych czynności, a więc wynikające z przyczyn leżących po stronie organu, który nie postępował zgodnie z wymogami ustawowymi. Skarżący stoi na stanowisku, że opóźnienie w wydaniu decyzji związane było z faktem, iż z uwagi na dużą liczbę zarzutów podniesionych przez uczestników i konieczność rozpatrzenia licznych aspektów sprawy, skarżąc/ nie był w stanie wydać decyzji w terminie przewidzianym w ustawie. Zatem opóźnienie w wydaniu decyzji nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącego i zdaniem skarżącego jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny W Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, po;:. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § ' pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zw dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przewidujący, iż nie wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku skutkuje wymierzeniem przez organ wyższego stopnia w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie, kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, przy czym wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 - dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych do organu. W sprawie organy zasadnie określiły początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Ustawa właśnie od tej daty nakazuje liczyć bieg terminu do wydania decyzji. Przyjmując za początek biegu terminu dzień wpływu wniosku dotyczącego pozwolenia na przebudowę dzień [...] lipca 2011 r., a za jego koniec - dzień wydania przedmiotowej decyzji [...] października 2011 r. stwierdzić należy, że wydano ją po upływie 8 dni od wpływu wniosku. Wobec tego prawidłowo i zasadnie naliczono karę za zwłokę w wysokości 4000 zł (ustalona ustawowo stawka 500 z\ za każdy dzień zwłoki). W kontekście zarzutów skargi należy podkreślić, że przepis art. 35 ust. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma, a także znaczna liczba uczestników postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Organ administracji architektoniczno - budowlanej powinien tak zorganizować przebieg postępowania ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu, będą to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonaną przez organ ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego należy uznać za wnikliwą, spójną i wyczerpującą, a zatem zgodną z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Co więcej, owa analiza znalazła swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 13i: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.