VII SA/Wa 2682/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik ( spr.), sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] września 2017 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") - po rozpatrzeniu odwołań P. K. oraz A. J., K. J., A. J. i Ł. J. - od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] nakazującej dokonanie całkowitej rozbiórki pomieszczenia o funkcji usługowej, samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku usługowo - gospodarczego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postępowanie w sprawie dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku usługowo - gospodarczego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. T. w W. zostało wszczęte w związku z pismem właściciela sąsiedniej nieruchomości. Decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...][...] WINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2015 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego (w szczególności ze zdjęć lotniczych) wynika, że budynek usługowo - gospodarczy na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. T. w W., w obecnym kształcie, powstał po 1994 r. Okoliczność tę potwierdza również inwestor – A. J., który oświadczył, że rozbudowa obiektu zakończyła się w 2005 r. Tym samym [...] WINB wskazał, że niniejsza sprawa powinna być rozpatrywana w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, wbrew stanowisku PINB, przedmiot sprawy istnieje i jest konieczne dalsze jej prowadzenie przez organ I instancji. Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., nr [...] PINB wstrzymał prowadzenie robot budowlanych polegających na budowie budynku usługowo-gospodarczego na wyżej opisanej nieruchomości oraz nałożył na A. J., K. J., . J. oraz Ł. J. obowiązek dostarczenia w terminie czterech miesięcy, od daty otrzymania postanowienia, dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Następnie, organ powiatowy decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...] nakazał A. J., K. J., A. J. oraz Ł. J. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego wyżej opisanego budynku usługowo-gospodarczego. Decyzja ta oraz poprzedzające ją postanowienie z [...] grudnia 2015 r. zostały uchylone decyzją [...] WINB z 28 września 2016 r., nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji stwierdził, że przed wdrożeniem procedury z art. 48 obowiązującej ustawy Prawo budowlane organ powiatowy powinien ustalić ponad wszelką wątpliwość czy cały przedmiotowy budynek usługowo - gospodarczy wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej czy tylko jego część, zaś pozostała w oparciu o pozwolenie na budowę - jak podnoszą skarżący i co wynika z materiału dokumentacyjnego. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ powiatowy potwierdził, że na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. T. w W. usytuowany jest budynek usługowo - gospodarczy. Z treści "Inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej", sporządzonej przez mgr inż. arch. M. F. wynika, że inwestor posiadał decyzję zezwalającą na budowę na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. T. w W. budynku mieszkalnego i gospodarczego (dokument Prezydium [...] z [...] listopada 1961 r., [...] oraz decyzja Prezydium [...] nie z [...] listopada 1961 r., [...]). Powyższy budynek ma łączne wymiary około 16,80m x 6,90 m, wysokość 3,26 m. Część budynku usługowo - gospodarczego została wybudowana przed 1992 r., natomiast w 2005 r. zakończono rozbudowę ww. obiektu o część o wymiarach 5,20 m x 6,90 m. W związku z powyższym PINB [...] postanowieniem z [...] października 2016 r., nr [...] nałożył na A. J., K. J., A. J. oraz Ł. J. obowiązek dostarczenia w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, dotyczących pomieszczenia o funkcji usługowej o wymiarach zewnętrznych ok. 5,20 m x 6,90 m i wysokości 3,26 m, samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku usługowo – gospodarczego. Wobec nieprzedłożenia przez zobowiązanych - w wyznaczonym terminie -dokumentów wskazanych w ww. postanowieniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] nakazał inwestorom dokonanie całkowitej rozbiórki ww. dobudowanego obiektu. P. K. oraz A. J., K. Jesiotr, A. J. i Ł. J. wnieśli odwołania od powyższej decyzji. Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...][...] WINB podzielił stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że nie ulega wątpliwości (czego również nie kwestionuje żadna ze stron odwołujących się), iż ww. pomieszczenie zostało zrealizowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, tj. w warunkach samowoli budowlanej. W konsekwencji, zdaniem organu II instancji, przedmiotowa sprawa wypełnia dyspozycję przepisów art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, a zatem organ I instancji zasadnie nakazał dokonanie rozbiórki wyżej opisanego pomieszczenia. [...] WINB podkreślił, że obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w sprawie spornej rozbudowy był na strony nakładany, w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, dwukrotnie. Pomimo tego skarżący nie przedstawili żadnego z żądanych dokumentów, nie dołączając ich również do odwołania od decyzji kończącej sprawę. Ponadto, mając na uwadze twierdzenie A. J., K. J., A.J. i Ł. J. jakoby budynek usługowo - gospodarczy na działce przy ul. T. w W., do którego samowolnie dobudowano przedmiotowe pomieszczenie objęty jest ochroną konserwatorską, [...] WINB w piśmie z [...] czerwca 2017 r. zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków z prośbą o przedstawienie stanowiska w zakresie nakazanego decyzją organu I instancji nr [...] obowiązku. W odpowiedzi na ww. pismo organ ds. ochrony konserwatorskiej w piśmie z [...] czerwca 2017 r. poinformował, że: a) budynki znajdujące się na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. T. w W., dzielnica [...], nie są objęte formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, oraz nie są ujęte w gminnej ewidencji zabytków [...], b) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Zwoleńskiej - część I, uchwała z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] uzgodnionym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z [...] października 2008 r., nr [...], działka ew. nr [...] z obrębu [...] położona jest częściowo w strefie ochrony konserwatorskiej oznaczonej jako [...], ustalonej dla stanowisk archeologicznych wpisanych do rejestru zabytków. Następnie, organ odwoławczy - pismem z [...] lipca 2017 r. - wezwał A. J. do przedłożenia stanowiska [...] Konserwatora Zabytków na pismo skarżącego z [...] maja 2017 r. w przedmiocie wydania opinii dotyczącej obowiązku rozbiórki przewidzianego budynku w decyzji nr [...]. W odpowiedzi na powyższe, A. J. przedstawił skierowany do [...] Konserwatora Zabytków w dniu [...] lipca 2017 r. wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowo - gospodarczego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. T. w W.. Organ podkreślił, że A. J. nie przedłożył odpowiedzi organu ds. ochrony konserwatorskiej na powołany wniosek, w konsekwencji organ II instancji rozpoznał sprawę w oparciu o posiadane dowody i materiały. [...] WINB wyjaśnił, że skoro [...] Konserwator Zabytków w piśmie z [...] czerwca 2017 r. stwierdził, że budynki znajdujące się na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. T. w W., dzielnica [...], nie się objęte formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, oraz nie zostały ujęte w gminnej ewidencji zabytków [...] to uznać należy, że nakazanie rozbiórki pomieszczenia o funkcji usługowej dobudowanego do istniejącego budynku usługowo - gospodarczego przy ul. T. w W. nie narusza przepisów o ochronie konserwatorskiej. Organ II instancji podkreślił, że złożony przez skarżącego wniosek do organu ds. ochrony zabytków, dotyczący wydania pozwolenia na rozbiórkę obiektu nie może stanowić podstawy do uznania legalności spornej rozbudowy lub konieczności jej zalegalizowania. Ponadto tego typu wniosek nie stanowi jednego z dokumentów żądanych postanowieniem nr [...], w celu legalizacji obiektu. Uruchomienie procedury przed organem konserwatorskim w sprawie dokonania rozbiórki spornego obiektu nie może być również podstawą do zawieszenia lub umorzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, gdyż złożenie takiego wniosku ani nie stanowi zagadnienia wstępnego ani nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania. Przedmiot ten istnieje, a jest nim samowolna rozbudowa obiektu, nieobjętego ochroną konserwatorską. Organ odwoławczy podniósł, że ochroną konserwatorską objęta jest częściowo nieruchomość, na której posadowiony jest budynek, ale tylko w zakresie archeologicznym. W związku z tym, w oparciu o pismo [...] Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r. uznać należy, iż rozbiórka samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku gospodarczego nie narusza przepisów o ochronie zabytków. Organ II instancji odniósł się również do stanowiska P. K., jakoby obowiązkiem rozbiórki winien być objęty cały budynek usługowo - gospodarczy usytuowany na działce przy ul. T. w W.. [...] WINB wyjaśnił, że w trybie art. 48 Prawa budowlanego niedopuszczalne jest wydanie decyzji kończącej sprawę w przedmiocie szerszym niż zostało ono wszczęte. Natomiast, w odpowiedzi na zarzuty dotyczące wydania decyzji organu o nr [...] przez osobę do tego nieuprawnioną, [...] WINB wyjaśnił, że art. 59e Prawa budowlanego, na który powołuje się P.K. odnosi się do wymogów jakie winien spełniać podmiot przeprowadzający kontrolę budowy, a nie wydający rozstrzygnięcie administracyjne z upoważnienia właściwego organu nadzoru budowlanego. Organ pouczył, że kwestię dotyczącą wydawania orzeczeń administracyjnych w imieniu organu administracji publicznej normuje art. 268a k.p.a., w oparciu o który osoba piastująca funkcję organu może upoważnić pracowników organu do załatwiania określonych spraw administracyjnych w jego imieniu. Pismem z [...] października 2016 r. K. K. wniosła skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r., nr [...] zarzucając organowi naruszenie art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. Skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy: 1) nieprawidłowo uznał dobudowane pomieszczenie usługowe jako odrębny obiekt budowlany, co jest naruszeniem przepisów Prawa Budowlanego; 2) nie uwzględnił położenia ścian działowych, otworów drzwiowych w całym budynku usługowo-gospodarczym; 3) nie uwzględnił, że cały budynek usługowo gospodarczy nie ma podstawowych przyłączy w media; 4) nie uwzględnił rzeczywistego stanu technicznego umożliwiającego bezpieczne użytkowanie całego budynku usługowo-gospodarczego; 5) pominął fakt dobudowania wiaty do przedmiotowego całego budynku usługowo- gospodarczego; 6) pominął fakt, że cały budynek usługowo gospodarczy nie spełnia wymagań narzuconych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Zwoleńska część I; pominął, że cały budynek usługowo gospodarczy nie spełnia wymagań narzuconych przez ustawę przeciwpożarową; 7) pominął, że cały budynek usługowo gospodarczy nie spełnia wymagań narzuconych przez Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 8) decyzję oparto na sfałszowanej dokumentacji techniczno-budowlanej całego budynku usługowo- gospodarczego; 9) nieprawdą jest, że inwestor nie dostarczył wcześniej dokumentów przewidzianych w art 48 ust 3, albowiem przedłożył "Inwentaryzację Architektoniczno-Budowlaną budynku usługowo gospodarczego wraz z zagospodarowaniem działki nr ew. [...] obręb [...] w W. ul. T.; 10) nieprawdą jest fakt stwierdzony przez mgr inż. Arch. M. F. w "Inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej", że inwestor posiadał decyzję zezwalającą na budowę przedmiotowego budynku usługowo gospodarczego; 11) pominięto fakt, że inwestor nie dokonał rozpoczęcia budowy żadnego z nowoprojektowanych przedmiotowych budynków i budowli w okresie dwóch lat od daty wydania decyzji Prezydium [...] z [...] listopada 1961 r., [...] oraz decyzji Prezydium [...] z [...] listopada 1961 r., [...] - co automatycznie skutkowało nieważnością przedmiotowych decyzji; 12) nie uwzględniono, że inwestor wybudował bez zezwolenia inne budynki mieszkalne i gospodarcze i obiekty budowlane - samowole budowlane (różnica położenia, przeznaczenia), nie wszczęto z urzędu stosownego postępowania administracyjnego; 13) nie stwierdzono w dokumentacji w niniejszym postępowaniu administracyjnym decyzji - pozwolenia na użytkowanie, co wynika z przepisów Prawa budowlanego oraz z decyzji Prezydium [...] z [...] listopada 1961 r. i decyzji Prezydium [...] z [...] listopada 1961 r.; 14) decyzja nie została skierowana na prawidłowe adresy stron postępowania, tj. do P. K. i A. K., uniemożliwiając im czynny udział w danym postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wniosła o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego, które ma wpływ na dalszy bieg sprawy lub przekazanie przedmiotowego postępowania do organu I instancji w celu ponownego rozpatrzenia łącznie z całym materiałem dowodowym zebranym w niniejszym postępowaniu administracyjnym i innych wszczętych postępowaniach w tym samym zakresie. Ponadto K. K. wniosła o dołączenie do akt przedmiotowej sprawy akt innych postępowań administracyjnych (tożsamych i wcześniej wszczętych) jeszcze nie zakończonych prawomocnymi decyzjami administracyjnymi, a dotyczących tego samego zagadnienia czyli legalizacji całego budynku usługowo gospodarczego lub jego rozróbki w całości na działce ew. nr [...] obręb [...] w W. ul. T.; o numerach [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego: – [...]; – [...]; – [...]; – [...]; – [...] i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]: – [...] – [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd Rejonowy [...] w przedmiocie poświadczenia nieprawdy oraz przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków przez urzędników PINB [...] i [...] WINB. Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2018 r. uczestnik postępowania A.J. złożył załącznik do protokołu z [...] sierpnia 2018 r. wraz z załącznikiem, wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania oraz o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania P. K. przyłączył się do wniosku skarżącej oraz do skargi. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku o zawieszenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja [...] WINB nr [...] utrzymująca w mocy decyzję PINB [...] nr [...] nakazującą, m. in. skarżącej, dokonanie rozbiórki dobudowanego (do istniejącego budynku usługowo - gospodarczego przy ul. T.w W.) pomieszczenia o funkcji usługowej o wymiarach 5,20 m x 6,90 m, wysokość 3,26 m. Organ powiatowy ustalił, że z dokumentu pn. "Inwentaryzacja architektoniczno-budowlana", wynika, iż inwestor posiadał decyzję zezwalającą na budowę na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. T. w W. budynku mieszkalnego i gospodarczego. Powstały budynek usługowo-gospodarczy posiada łączne wymiary około 16,80 m x 6,90 m, wysokość 3,26 m. Część tego budynku o wymiarach 11,60 m x 5,26 m została wybudowana przed 1992 r., natomiast w 2005 r. zakończono rozbudowę ww. obiektu o część o wymiarach 5,20 m x 6,90 m, wysokość 3,26 m. Potwierdził to w dniu [...] października 2015 r. A.J.. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Artykuł 29 wymienia katalog obiektów i robót budowlanych, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże rozbudowa obiektu budowlanego, na które wymagane jest pozwolenie na budowę nie została zwolniona z tego obowiązku. Zasadnie więc PINB wdrożył procedurę legalizacyjną, domagając się przedłożenia m.in. przez skarżącą dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Skoro więc skarżący nie przedstawili wymaganych dokumentów legalizacyjnych, tym samym nie wyrazili zgody na zalegalizowanie samowoli budowlanej. Jednocześnie Sąd przychyla się do stanowiska organu, że nakazanie rozbiórki wyżej opisanego pomieszczenia dobudowanego do istniejącego budynku usługowo - gospodarczego przy ul. T. w W. nie narusza przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - wbrew temu co twierdzili odwołujący się. Z pisma [...] Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r. wynika bowiem, że budynki znajdujące się na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. T. w W., dzielnica [...], nie są objęte formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz nie zostały ujęte w gminnej ewidencji zabytków [...]. Ochroną konserwatorską objęta jest jedynie częściowo nieruchomość, na której posadowiony jest budynek, ale tylko w zakresie archeologicznym. W konsekwencji, w ocenie Sądu, zarzuty zawarte w skardze są jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami i oceną prawną organu oraz nie mogą skutkować wzruszeniem decyzji. Nie można przy tym organom administracji stawiać skutecznie zarzutu niezebrania i nierozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W związku z powyższym uznać należy, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie zasadnie przyjęły, że ziściły się przesłanki do nakazania m.in. skarżącej, rozbiórki dobudowanego obiektu - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (zgłoszenia). W tym stanie faktycznym i prawnym - z przyczyn wyżej opisanych - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.