VII SA/Wa 2687/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2015 r., II. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 657 zł (sześćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zwany dalej "Prezesem ULC", decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez spółkę P. S.A., zwaną dalej "Portem Lotniczym" lub "skarżącym", postanowił utrzymać w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], dotyczącą nałożenia kary pieniężnej na skarżącego w związku z utrudnianiem przeprowadzenia kontroli bezpieczeństwa bagażu kabinowego na terenie portu lotniczego prowadzonego przez skarżącego. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Na dzień 18 marca 2015 r. Zespół Audytorski Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zwany dalej "Zespołem Audytorskim", działający na podstawie upoważnienia wydanego przez Prezesa ULC z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], zaplanował przeprowadzenie niejawnych testów ochrony ukierunkowanych na sprawdzenie skuteczności czynności kontroli bezpieczeństwa bagażu kabinowego w porcie lotniczym, którego zarządzającym jest spółka P. S.A. Celem przeprowadzenia przez Zespół Audytorski wskazanej kontroli bezpieczeństwa miało być sprawdzenie skuteczności kontroli bagażu w porcie lotniczym, czyli ustalenie czy kontrola bagażu przebiega zgodnie z pkt. 4.1.2 załącznika do rozporządzenia Komisji (UE) nr 185/2010 z dnia 4 marca 2010 r., ustanawiającego szczegółowe środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych norm ochrony lotnictwa cywilnego, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 185/2010". Sama kontrola miała przebiegać na podstawie art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393 z późn. zm.), zwanej dalej "u.pr.lot.". W celu przeprowadzenia odpowiednich czynności kontrolnych i wykonania odpowiednich testów wyznaczono troje audytorów krajowych, członków Zespołu Audytorskiego wytypowanych spośród pracowników Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W dniu 18 marca 2015 r., o godz. 11:14 wybrani członkowie Zespołu Audytorskiego podeszli do stanowiska elektronicznej kontroli kart pokładowych w budynku terminala pasażerskiego, w celu uzyskania dostępu (przejścia) do centralnego punktu kontroli bezpieczeństwa pasażerów. Było to niezbędne do wykonania czynności kontrolnych. Członkowie Zespołu Audytorskiego okazali nieaktywne karty pokładowe, w związku z czym pracownica Portu Lotniczego obsługująca czytnik systemu kontroli nie udzieliła pozwolenia na dostęp audytorów do strefy kontroli bezpieczeństwa. W tej sytuacji jeden z członków Zespołu Audytorskiego okazał pracownicy Portu Lotniczego upoważnienie Prezesa ULC do kontroli Portu Lotniczego. Ponadto, wszyscy audytorzy krajowi biorący udział w testach ochrony okazali legitymacje służbowe. Pracownica Portu Lotniczego dokonująca kontroli kart pokładowych została też poinformowana o: - wykonywaniu przez członków Zespołu Audytorskiego czynności kontrolnych zgodnie z art. 27 ust. 5 u.pr.lot.; - obowiązku zapewnienia pracownikom ULC możliwości sprawnego wykonania obowiązków służbowych z zakresu ochrony lotnictwa cywilnego, zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 1 u.pr.lot.; - sankcji w postaci kary pieniężnej stosowanej na podstawie art. 209f u.pr.lot. w przypadku powodowania utrudnień w wykonywaniu czynności kontrolnych, o których mowa w art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 1 u.pr.lot. Pomimo pouczenia, pracownica Portu Lotniczego oświadczyła, że nie udzieli zgody na dostęp do strefy zastrzeżonej i zgodnie z wewnętrzną procedurą opracowaną w porcie lotniczym przekazała, że musi poinformować o całym zdarzeniu pracownika Straży Ochrony Lotniska, dalej "SOL". O godzinie 11:17, dowódcy zmiany SOL, który przybył do punktu kontroli dostępu, okazano upoważnienie wydane przez Prezesa ULC do przeprowadzenia kontroli oraz legitymacje służbowe pracowników ULC. Poinformowano także dowódcę zmiany SOL o uprawnieniach wynikających z przepisów ustawy Prawo lotnicze do przeprowadzenia kontroli działalności Portu Lotniczego przez audytorów. Po skontrolowaniu upoważnienia i legitymacji służbowych należących do wymienionych wyżej audytorów krajowych, dowódca zmiany SOL nie zezwolił na dostęp do punktu kontroli bezpieczeństwa. O godzinie 11:19, audytorzy oraz dowódca zmiany SOL wyszli na zewnątrz punktu kontroli dostępu. Po ponownej wnikliwej weryfikacji okazanych upoważnień dowódca zmiany SOL, o godzinie 11:21, zezwolił na wejście dwóch audytorów krajowych do strefy kontroli bezpieczeństwa w celu wykonania testów ochrony. Z uwagi na fakt zatrzymania audytorów w punkcie kontroli dostępu, zlokalizowanym w bliskiej odległości od punktu kontroli bezpieczeństwa (ok. 3-5 m), w którym miały odbyć się niejawne testy ochrony, doszło do nietypowego zablokowania punktu dostępu. Ze względu na ujawnienie tożsamości audytorów krajowych wykonujących czynności kontroli jakości w formie niejawnych testów ochrony, przewodniczący Zespołu Audytorskiego wydał członkom Zespołu polecenie odstąpienia od wykonania testów bezpieczeństwa pasażerów. Wobec powyższego stanu rzeczy Prezes ULC stwierdził, że pracownicy Portu Lotniczego utrudniali przeprowadzenie czynności, o których mowa w art. 27 ust. 3 oraz 28 ust. 1 u.pr.lot., tzn. utrudnili przeprowadzenie czynności kontroli bezpieczeństwa bagażu kabinowego w porcie lotniczym zarządzanym przez skarżącego. W związku z tym w dniu [...] lipca 2015 r. Prezes ULC, działając na podstawie art. 209f w związku z art. 209w ust. 1 i 2 u.pr.lot. oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej także "k.p.a.", nałożył na Port Lotniczy karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł (dziesięć tysięcy złotych), płatną w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się ww. decyzji. W dniu 22 lipca 2015 r. Port Lotniczy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ULC z dnia [...] lipca 2015 r. w celu uchylenia powołanej decyzji i umorzenia prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego. Skarżący stwierdził, że pracownicy Portu Lotniczego, w tym pracownicy SOL, nie utrudniali prowadzenia kontroli przez Zespół Audytorski, ani tym bardziej nie podejmowali intencjonalnych działań mających na celu uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. Skarżący wskazał również, że w trakcie podjętej przez audytorów próby kontroli pracownicy Portu Lotniczego dopełnili wszelkich przewidzianych prawem obowiązków związanych zarówno z dopuszczeniem do odpowiednich pomieszczeń (stref bezpieczeństwa), jak i zapewnieniem możliwości przeprowadzenia kontroli przez przedstawicieli organu nadzoru. Skarżący podkreślił, że czynności kontroli dostępu, w ramach których przeprowadzono m.in. weryfikację autentyczności przedstawionych dokumentów, porównanie danych osobowych znajdujących się w legitymacji służbowej z danymi znajdującym się w upoważnieniu do kontroli oraz potwierdzenie tożsamości osoby podającej się za audytora krajowego z ramienia organu nadzoru, wymagały skrupulatności i dokładności, a zatem również niezbędnego czasu na ich przeprowadzenie. Czynności te zostały przeprowadzone w dobrej wierze, ale z uwzględnieniem zasady ograniczonego zaufania i służbowej ostrożności, których zastosowania wymaga się od pracowników służb bezpieczeństwa Portu Lotniczego. Skarżący podkreślił, że jest on zobowiązany podjąć wszystkie niezbędne czynności w celu uzyskania bezwzględnej pewności co do tożsamości osób starających się wejść w strefę zastrzeżoną lotniska, w przypadku gdy dokumenty przedstawione w pierwszym momencie przez te osoby takiej pewności nie gwarantują. Po rozpoznaniu wniosku Portu Lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy swoją decyzję powołaną wyżej. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 209f i 209w ust. 1 i 2 u.pr.lot. Prezes ULC podkreślił, że czynności kontrolne przeprowadza się po okazaniu legitymacji służbowej i doręczeniu upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. Jak wynika z wyjaśnień audytorów krajowych, jak i skarżącego, audytorzy krajowi okazali legitymacje i doręczyli upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, a zatem dokumenty, uprawniające do przeprowadzenie czynności kontrolnych zgodnie z art. 27 ust. 5 u.pr.lot. Dokumenty te w pierwszej kolejności zostały okazane pracownicy Portu Lotniczego, której obowiązkiem było umożliwienie przeprowadzenia niejawnych testów ochrony przez audytorów krajowych. Pracownica Portu Lotniczego nie wydała jednak zgody na rozpoczęcie czynności kontrolnych. Oświadczyła natomiast, że zgodnie z wewnętrzną procedurą opracowaną w porcie jest zobowiązana do poinformowania o całym zdarzeniu dowódcę zmiany – pracownika SOL. Zdaniem Prezesa ULC, procedura wewnętrzna zakładająca w istocie obowiązek informowania dowódcy Służby Ochrony Lotniska o obecności audytorów krajowych legitymujących się dokumentami uprawniającymi do czynności kontrolnych, zamiast umożliwienia im rozpoczęcia czynności, jest nieprawidłowa i wymaga odpowiedniej zmiany. Dodatkowo Prezes ULC podniósł, że niejasne jest stanowisko skarżącego w zakresie, w jakim dowódca – pracownik SOL – weryfikował autentyczność przedstawionych dokumentów oraz tożsamość osób podających się za audytorów krajowych. Aby móc bowiem dokonać weryfikacji autentyczności dokumentu należy dysponować oryginałem dokumentu lub innym dokumentem potwierdzającym autentyczność okazanego dokumentu. Przede wszystkim, pracownikom kontrolowanego portu lotniczego okazywany jest oryginał upoważnienia. W odniesieniu zaś do sprawdzenia legitymacji służbowej możliwe jest jej porównanie wyłącznie ze wzorem legitymacji stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2003 r. w sprawie kontroli przestrzegania przepisów oraz decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 168, poz. 1640). Dowódca zmiany, pracownik SOL, aby mógł zatem dokonać jej weryfikacji musiałby dysponować treścią rozporządzenia, którego w momencie całego zdarzenia nie posiadał. Prezes ULC nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, że czynności przedsięwzięte przez dowódcę zmiany – pracownika SOL, miały polegać na sprawdzeniu tożsamości osób, podających się za autorów krajowych. Audytorzy krajowi zaprzeczyli, jakoby dowódca zmiany – pracownik SOL – sprawdzał ich tożsamość. Wskazać należy, że dowódca SOL poprosił audytorów jedynie o ponowne okazanie legitymacji służbowych, bez żądania okazania innego dokumentu tożsamości, w celu jej weryfikacji. Wydając powtórną decyzję Prezes ULC wskazuje, że po zapoznaniu się przez pracownika Portu Lotniczego z upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli, osoba ta powinna wyrazić zgodę na przeprowadzenie czynności kontrolnych przez audytorów krajowych. W opisywanym stanie faktycznym całe zdarzenie, tj. od momentu podejścia do punktu kontroli dostępu do uzyskania zgody na wejście dwóm spośród trzech audytorów do stanowisk kontroli, trwało ponad 7 minut. W ocenie Prezesa ULC, czas ten jest stanowczo za długi. W niniejszej sprawie, zdaniem Prezesa ULC, zarówno działania pracownicy Portu Lotniczego jak i dowódcy zmiany – pracownika SOL "wypełniają znamię umyślności" (wyrażenie oryg.). Pracownicy Portu Lotniczego posiadają bowiem wiedzę, że działalność portu lotniczego podlega okresowym kontrolom prowadzonym przez audytorów krajowych organu nadzoru tj. Prezesa ULC. W związku z tym nie sposób uznać, że ich czynności pozbawione były elementu umyślnego działania, choćby z zamiarem ewentualnym, wyrażającym się w tym, że sprawca uświadamia sobie, że jego działanie lub zaniechanie może utrudniać kontrolę i godzi się z tym. Odnosząc się do wątpliwości skarżącego w przedmiocie weryfikacji tożsamości audytorów krajowych Prezes ULC wyjaśnia, że należy mieć na uwadze istotę niejawnych testów ochrony. W sytuacji, gdyby prowadzony był test ochrony na kontrolę dostępu, po ujawnieniu przez pracownika Portu Lotniczego, iż audytorzy posługują się nieprawdziwymi danymi, audytorzy zakończyliby w tym czynności zakresie. W przedmiotowym przypadku przeprowadzane były jednak testy ochrony na kontrolę bezpieczeństwa bagażu kabinowego, których miejscem realizacji są punkty kontroli bezpieczeństwa znajdujące się za punktem kontroli dostępu. Z tego właśnie powodu, audytorzy starający się dostać do punktów kontroli bezpieczeństwa okazali pracownikom Portu Lotniczego dokumenty upoważniające do przeprowadzenia tej czynności. Od decyzji Prezesa ULC w dniu [...] października 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Port Lotniczy. Skarżący zarzucił decyzji organu naruszenie: 1) art. 6 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie treści pkt. 1.2.2.2. Załącznika do rozporządzenia Komisji nr 185/2010 i błędne przyjęcie, że do przeprowadzenia kontroli w strefie zastrzeżonej lotniska wymagane są jedynie dokumenty określone w art. 27 ust. 5 u.pr.lot., tj. upoważnienie wydane przez Prezesa ULC i legitymacja służbowa kontrolującego, 2) art. 7 oraz art. 77 ust. k.p.a. poprzez pominięcie części złożonych przez skarżącego wyjaśnień i dowodów oraz niewzględnie okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 3) art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie istnienia podstawy prawnej dla uznania przez organ, że weryfikacja dokumentów okazywanych pracownikom skarżącego przed wejściem do strefy zastrzeżonej lotniska powinna odbywać się w określonym czasie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] lipca 2015 r. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wskazał, że organ w swoim rozstrzygnięciu nie uwzględnił całokształtu okoliczności sprawy i skoncentrował się jedynie na wybranych jej aspektach. Kontrolerzy, próbując wejść do strefy zastrzeżonej, przedstawili pracownikowi portu nieważną kartę pokładową. Fakt ten jest niebagatelny, gdyż sprawdzanie karty pokładowej jest pierwszym etapem kontroli pasażerskiej i ma charakter przede wszystkim techniczny. Negatywna weryfikacja karty pokładowej przez system skutkuje odmową dopuszczenia tej osoby do strefy zastrzeżonej, gdzie następuje szczegółowa kontrola osobista pasażerów. Skarżący podkreślił, że mimo powyższej okoliczności pracownik skarżącego podjął próbę weryfikacji dokumentu, co przy negatywnym komunikacie systemu, jedynie utwierdziło go w przekonaniu, że osoba okazująca kartę pokładową nie ma prawa wstępu do strefy zastrzeżonej. Równocześnie dalsze zachowanie kontrolerów, polegające na wyciągnięciu legitymacji służbowych oraz dwustronnego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz domaganie się ich szybkiego wpuszczenia do strefy strzeżonej lotniska, jedynie wzmogło ostrożność pracownika skarżącego. Równocześnie pracownik ten, jako osoba niekompetentna do sprawdzenia ważności i autentyczności przedstawionych przez kontrolerów dokumentów, wrócił się o pomoc do pracownika SOL, który po niezwłocznym przybyciu, podjął czynności sprawdzające. Mając na uwadze, że dotychczas nie było sytuacji, aby kontroler (audytor) próbował wejść do strefy strzeżonej bez ważnej karty pokładowej, weryfikacja dokumentów służbowych, okazanych przez kontrolerów, nie mogła mieć charakteru powierzchownego i wymagała skupienia, i wnikliwości ze strony pracownika SOL. Zdaniem skarżącego, proces ten był dodatkowo zakłócany przez kontrolujących, którzy zarzucali pracownikom utrudnianie kontroli i grozili nałożeniem na skarżącego wysokich kar finansowych, co skutkowało oczekiwaniem kontrolujących na dopuszczenie do strefy zastrzeżonej. Skarżący nie podzielił także opinii organu, że samodzielną podstawą prawną umożliwiającą kontrolerom wejście do strefy zastrzeżonej jest okazanie legitymacji służbowej i upoważnienia Prezesa ULC do przeprowadzenia kontroli. Skarżący wskazał, że zgodnie z Załącznikiem do Rozporządzenia 185/2010 kontrolujący powinni przedstawić jedną z wymienionych w pkt. 1.2.2.2. ww. rozporządzenia kart identyfikacyjnych. Przez kartę identyfikacyjną, o której mowa powyżej, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie Krajowego Programu Ochrony Lotnictwa Cywilnego z dnia 31 lipca 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 912), rozumie się certyfikat inspektora lotnictwa cywilnego, wydany przez Prezesa ULC. Skarżący stanął na stanowisku, że certyfikat inspektora jest dokumentem odmiennym od legitymacji służbowej, którą posługiwali się kontrolerzy ULC. Dodatkowo skarżący podniósł, że organ w sposób nieprawidłowy uznał, że w związku z "zatrzymaniem audytorów krajowych w punkcie kontroli dostępu", jak też "nietypowym zablokowaniem punktu dostępu" doszło do ujawnienia tożsamości kontrolujących, a w konsekwencji – zniweczenia możliwości przeprowadzenia nieadekwatnej kontroli bezpieczeństwa. W istocie jednak skutek taki nastąpił w wyniku decyzji samych audytorów. Ponadto podniesiony ton głosu jednej z osób kontrolujących, czy też niechęć do udrożnienia ciągu komunikacyjnego, w celu umożliwienia swobodnego dostępu kolejnych pasażerów do strefy zastrzeżonej, stanowią przykłady nieprofesjonalnego i nieadekwatnego do sytuacji zachowania kontrolerów. Powyższe zachowania kontrolujących zostały opisane w notatkach służbowych pracowników skarżącego, które zostały pominięte przez organ w wydaniu decyzji. Organ uzasadniając swoją decyzję nie odniósł się do nich ani bezpośrednio w treści decyzji, ani pośrednio, weryfikując twierdzenia zgłoszone przez skarżącego i przeciwstawiając im własne argumenty. Skarżący uznał także stanowisko Prezesa ULC o zbyt długim czasie sprawdzania tożsamości audytorów za bezzasadne. Według skarżącego organ nie wskazał podstawy prawnej, która regulowałaby czas czynności sprawdzających w tego typu przypadkach, naruszając tym samym art. 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę z dnia 17 listopada 2015 r. Prezes ULC wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W odpowiedzi na pierwszy zarzut skarżącego, organ wskazał, że zgodnie z art. 27 st. 5 u.p.lot., czynności kontrolne przeprowadza się po okazaniu legitymacji służbowej i doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, co kontrolerzy uczynili, więc pracownik skarżącego powinien zezwolić kontrolerom ULC na wejście do punktu kontroli bezpieczeństwa. Organ wyjaśnił ponadto, że zapis z monitoringu nie potwierdził wersji opisanej przez pracownika SOL. Pracownik SOL pominął istotny szczegół w swej wersji zdarzeń, a mianowicie po zapoznaniu się z treścią pisma i zweryfikowaniu osób w nim wymienionych z legitymacjami, a następnie oddaniu pisma pracownikom ULC, pracownik SOL prowadził rozmowę z pracownikiem ULC. Ponadto organ wskazał, że treść notatek na tę samą okoliczność w różny sposób opisuje całe zdarzenie, czym poddaje w wątpliwość rzeczywisty jego przebieg. Warto także podkreślić, że przepływ innych pasażerów przez punkt kontroli dostępu nie został zakłócony, ponieważ druga pracownica tego punktu w momencie ujawnienia obecności audytorów krajowych rozpoczęła obsługę kart boardingowych na sąsiednim stanowisku. W odpowiedzi na skargę Portu Lotniczego, Prezes ULC odniósł się także do trzeciego zarzutu skarżącego, tj. braku podstawy prawnej dla czasu, który upłynął od pierwszej czynności kontrolerów do umożliwienia kontroli dwóm z nich. Organ zauważył, że dostęp do strefy dwóch pracowników ULC uzyskało dopiero po upływie znacznego czasu od okazania dokumentów uprawniających do dostępu do strefy, w trakcie którego dwukrotnie wychodzili z punktu kontroli dostępu na zewnątrz, gdzie w obecności pracownika SOL oczekiwali, aż ten zezwoli im na wejście. Prezes ULC podkreślił, że pracownicy ULC weszli do strefy dopiero po tym, jak pracownik SOL przyłożył telefon do ucha, co pozwala przypuszczać, że poinformował kogoś o obecności pracowników ULC na terenie Portu Lotniczego. Zdaniem Prezesa ULC, takie działanie narusza cele testu ochrony, który polega na sprawdzeniu środków ochrony lotnictwa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zadaniem Sądu jest, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1259 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Prezesa ULC zapadła z naruszeniem przepisów prawa i jako taka podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sąd wziął pod uwagę oba wymiary zaskarżonej decyzji, zarówno materialnoprawny, jak i formalnoprawny, dotyczący postępowania prowadzonego przez organ. W pierwszej kwestii, Sąd stwierdza, że Prezes ULC w sposób niejasny ustalił podstawy prawne konkretnych działań, zarówno w trakcie kontroli bezpieczeństwa prowadzonej w porcie lotniczym, którego zarządzającym jest skarżący, jak i w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Kontrola bezpieczeństwa w porcie lotniczym zarządzanym przez skarżącego miała przebiegać na podstawie art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 1 u.pr.lot. Tak naprawdę, podstawę prawną dla dokonania kontroli przewiduje art. 27 ust. 1 u.pr.lot., określający kompetencje Prezesa ULC. Natomiast przepisy powołane przez Prezesa ULC przesądzają o zasadniczych sposobach i zakresie kontroli oraz o obowiązkach podmiotów kontrolowanych, a nie o dopuszczalności kontroli per se. Sąd nie traktuje przedstawionego spostrzeżenia jako istotnego zarzutu wobec organu. Problemem okazało się jednak ustalenie przepisów (norm prawnych) przesądzających o sposobach prowadzenia kontroli, w tym poszczególnych czynności podejmowanych przez członków Zespołu Audytorskiego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. organ wskazał na powołane wyżej przepisy ustawy Prawo lotnicze oraz art. 27 ust. 5 u.pr.lot. (określający rodzaj dokumentów identyfikujących). Organ nie wskazał jednak ani w uzasadnieniach obu decyzji, ani w trakcie kontroli przeprowadzanej w dniu [...] marca 2015 r., czy i ewentualnie w jakim zakresie, zastosowanie znajdują przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (UE) nr 185/2010 z dnia 4 marca 2010 r., ustanawiającego szczegółowe środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych norm ochrony lotnictwa cywilnego ("rozporządzenia nr 185/2010"). Zasadnie zatem podnosi skarżący, że organ pominął treść pkt. 1.2.2.2. Załącznika do rozporządzenia Komisji nr 185/2010 i błędnie przyjął, że do przeprowadzenia kontroli w strefie zastrzeżonej lotniska wymagane są jedynie dokumenty określone w art. 27 ust. 5 u.pr.lot., tj. upoważnienie wydane przez Prezesa ULC i legitymacja służbowa kontrolującego. Rzeczywiście, przepis rozporządzenia nr 185/2010 wskazuje, że: w celu uzyskania pozwolenia na dostęp do stref zastrzeżonych dana osoba przedstawia jedno z następujących upoważnień: a) ważną kartę pokładową lub jej odpowiednik; lub b) ważną kartę identyfikacyjną członka załogi; lub c) ważną kartę identyfikacyjną portu lotniczego; lub d) ważną kartę identyfikacyjną właściwego organu krajowego; lub e) ważną kartę identyfikacyjną organu regulacyjnego uznawaną przez właściwy organ krajowy. Powołanie powyższych przepisów rozporządzenie nr 185/2010 jest istotne nie tylko ze względu na wymogi prawniczej perfekcji, ale przede wszystkim ze względu na dokonaną przez organ ocenę zachowań pracowników Portu Lotniczego. W kwestii prawnej nie powinno budzić wątpliwości, że rozporządzenie unijne jest aktem prawnym, mającym pierwszeństwo przed ustawą obowiązującą w Polsce. Zasada bezpośredniego stosowania prawa unijnego wynika z przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który w art. 288 (dawny artykuł 249 TWE) stanowi, że: "W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich". (Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 83 [Tom 53] z 30 marca 2010). Jednocześnie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje, że "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami". W rozpatrywanej sprawie Prezes ULC powinien wziąć pod uwagę powyższą kolizję przepisów ustawy Prawo lotnicze oraz przepisów rozporządzenia nr 185/2010. Jeśli tego nie uczynił, zarzut naruszenia art. 6 w związku z art. 8 k.p.a. należy uznać za zasadny. Należy przy tym podkreślić, że powołany pkt. 1.2.2.2. Załącznika do rozporządzenia Komisji nr 185/2010, zwłaszcza podpunkt (e), nie pozbawia Prezesa ULC oraz delegowanych przez niego pracowników prawa wstępu do stref zastrzeżonych portu lotniczego. Jednocześnie argument skarżącego, że pracownicy Portu Lotniczego kierowali się wewnętrzną procedurą opracowaną w porcie lotniczym. Procedura ta jest zapewne zatwierdzona przez Prezesa ULC i jest bardzo podobna, a ze względu na potrzebę szczegółowości oparta (jeśli nie identyczna) na 50-stronicowym Załączniku do rozporządzenia Komisji nr 185/2010. Zachowanie pracownicy Portu Lotniczego, która kierując się wewnętrzną procedurą kontroli dostępu, a nie ogólnymi przepisami ustawy rozstrzygała o prawie wejścia członków Zespołu Audytorskiego, powinno być uznane przez Prezesa ULC za działanie właściwe, a nie za utrudnianie prowadzenia kontroli. W tym zakresie istotną okolicznością jest także fakt, że powołany wyżej pkt. 1.2.2.2. Załącznika do rozporządzenia Komisji nr 185/2010, przewiduje pięć typów dokumentów upoważniających do wejścia na teren strefy zastrzeżonej portu lotniczego. Są to między innymi: ważna karta pokładowa lub jej odpowiednik (podpunkt a) oraz ważna karta identyfikacyjna organu regulacyjnego uznawana przez właściwy organ krajowy (podpunkt e). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że członkowie Zespołu Audytorskiego najpierw przedstawili pracownicy Portu Lotniczego nieważne karty pokładowe, a dopiero później dokumenty wystawione przez Urząd Lotnictwa Cywilnego zgodne z art. 27 ust. 5 u.pr.lot. Stwierdzenie zatem, że osoby stojące w kolejce do wejścia do strefy zastrzeżonej portu lotniczego legitymują się nieważnym dokumentem wskazanym w wewnętrznym regulaminie ("Procedurze ..."), który jest oparty na przepisach unijnych, mogło, a nawet powinno, wzbudzić w pracownicy Portu Lotniczego poważną wątpliwość i poczucie podwyższonej ostrożności. Dlatego wezwanie dowódcy zmiany SOL było działaniem w pełni uzasadnionym. Znów zatem należy stwierdzić, że zachowanie pracownicy Portu Lotniczego, która w zaistniałej sytuacji odmówiła zgody na wejście do strefy zastrzeżonej osobom legitymującym się różnymi dokumentami, w tym również nieważnymi kartami pokładowymi, Prezes ULC powinien był uznać za działanie właściwe, a nie za utrudnianie prowadzenia kontroli. Do takiego nieporozumienia nie doszłoby najprawdopodobniej, gdyby członkowie Zespołu Audytorskiego próbując wejść do sfery kontroli bagażu podręcznego nie próbowali legitymować się nieważnymi kartami pokładowymi, co do których było oczywiste, że elektroniczne skanery je zakwestionują, lecz od razu dokumentami wskazanymi w pkt. 1.2.2.2. podpunkt (e) Załącznika do rozporządzenia Komisji nr 185/2010. W ten sposób pracownica (pracownik) Portu Lotniczego byłaby jasno poinformowana, że przeprowadza kontrolę przewidzianą w pkt 1.3.1. Załącznika (Kontrola bezpieczeństwa osób niebędących pasażerami i przenoszonych przez nie przedmiotów), a nie rutynową kontrolę pasażerów. Mając na względzie analizę podstawowych przepisów mających zastosowanie do oceny sposobu działania pracowników Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz pracowników Portu Lotniczego, Sąd stwierdza, że z ustalonych okoliczności faktycznych przedmiotowego zdarzenia nieudanej kontroli zachowania standardów bezpieczeństwa w zakresie kontroli bagażu podręcznego nie wynika, aby można było bezsprzecznie uznać, iż pracownicy Portu Lotniczego dopuścili się czynu polegającego na "utrudnianiu przeprowadzenia czynności, o których mowa w art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 1". Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podkreśla, że jego zadaniem jest badanie legalności wydania zaskarżonej decyzji, a nie ocena, czy nałożona kara pieniężna jest w pełni słuszna i adekwatna do czynów zarzucanych skarżącemu. Z tego względu Sąd nie będzie oceniał, czy trwające siedem minut ustalenia tożsamości i funkcji członków Zespołu Audytorskiego mieściły się w zakresie normy przewidzianej przez prawo, czy też przekraczały tę normę, co zarzuca skarżącemu Prezes ULC. Sąd wyraża tylko opinię, że w tym zakresie Prezes ULC bezpodstawnie uznał kilkuminutowe rozmowy z pracownikami Portu Lotniczego za dowód "utrudniania czynności kontrolnych". Z drugiej strony za niedostatecznie rozstrzygniętą przez organ kwestię Sąd uznał spór o to, czy zachowania członków Zespołu Audytorskiego, w tym głośność i emocjonalność ich wypowiedzi, mogły przyczynić się do ujawnienia faktu prowadzonej kontroli bezpieczeństwa. Brak przekonujących dowodów w tej sprawie powoduje, że zarzut utrudniania czynności kontrolnych postawiony pracownikom Portu Lotniczego nie może być uznany za w pełni udowodniony, a przez to decyzja o nałożeniu kary pieniężnej nie zyskuje waloru niewątpliwej legalności. Podobnie reguły postępowania administracyjnego nie upoważniają organu do przyjęcia, że "[przyłożenie] telefonu do ucha pozwala przypuszczać, że [pracownik portu] poinformował kogoś o obecności pracowników ULC na terenie Portu Lotniczego [i] że takie działanie narusza cele testu ochrony, który polega na sprawdzeniu środków ochrony lotnictwa cywilnego". Stosując sankcję w postaci kary pieniężnej, Prezes ULC nie miał podstaw do opierania się na domniemaniu faktycznym co do intencji pracownika Portu Lotniczego i skutków jego działania. Na tych samych zasadach twierdzenie organu, że "procedura wewnętrzna zakładająca w istocie obowiązek informowania dowódcy Służby Ochrony Lotniska o obecności audytorów krajowych legitymujących się dokumentami uprawniającymi do czynności kontrolnych, zamiast umożliwienia im rozpoczęcia czynności, jest nieprawidłowa i wymaga odpowiedniej zmiany", bez względu czy jest prawdziwe, czy też nie odpowiada faktom, nie może być dowodem na okoliczność "utrudniania czynności kontrolnych". Prowadzenie postępowania dowodowego w ten, i w opisany powyżej sposób, stanowi, zdaniem Sądu, naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z pewnością organ wykonując swoje ustawowe kompetencje w zakresie kontroli bezpieczeństwa w portach lotniczych powinien ponownie przemyśleć sposoby – jak pisze organ – przeprowadzania testów symulujących zamiar popełnienia aktu bezprawnej ingerencji w celu zbadania skuteczności zastosowania istniejących środków ochrony i przeprowadzanie tych testów w warunkach zbliżonych do warunków rzeczywistych. Obecny sposób prowadzenia postępowania kontrolnego i wyciągania konsekwencji z podjętych działań nie odpowiada wymogom prawa. Wracając jeszcze do kwestii podstaw prawnych działań członków Zespołu Audytorskiego, a także pracowników Portu Lotniczego, Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie wyjaśnienia wymagał zakres zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2003 r. w sprawie kontroli przestrzegania przepisów oraz decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 168, poz. 1640). Prezes ULC wskazuje ten akt w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czyniąc zarzut niejasności argumentów skarżącego nawiązujących do treści rozporządzenia. Sąd stwierdza wszakże, iż wywody Prezesa ULC w tym zakresie są niejasne. Powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2003 r. zawiera wzory dokumentów, którymi legitymowali się członkowie Zespołu Audytorskiego. Wzory te, ze względu na ich treść jak i na układ graficzny, są czytelne i przejrzyste. Weryfikacja takiego dokumentu wręczonego pracownikowi Straży Ochrony Lotniska jest możliwa na podstawie faktycznego wyglądu dokumentu i sprawdzenia jego treści bez potrzeby korzystania z tekstu rozporządzenia. Porównując przedmiotowe zdarzenie do typowego i powszechnego przypadku można stwierdzić: policjant kontrolujący kierowcę na drodze publicznej sprawdza dowód osobisty kierowcy bez potrzeby (co do zasady) weryfikowania prawidłowości tego dokumentu. Jeśli zatem dowódca zmiany SOL, ustalając tożsamość i funkcje audytorów, badał wręczone mu dokumenty, mógł to czynić w sposób rutynowy, nie sięgając po tekst rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Powołanie się na ww. rozporządzenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez Prezesa ULC w zakresie akcydentalnym (sprawdzanie legitymacji służbowych), nie zwalnia jednak organu od wskazania, czy akt ten znajduje zastosowanie do przeprowadzanej kontroli. Rozporządzenie zostało bowiem wydane w 2003 r. na podstawie przepisu ustawy Prawo lotnicze zawartego w jej oryginalnym (autentycznym) tekście. Z tekstu rozporządzenia dostępnego na stronie internetowej Urzędu Lotnictwa Cywilnego wynika, że ów akt wykonawczy nie był zmieniany. Rozporządzenie weszło zatem w życie wiele lat przed przyjęciem tekstu jednolitego obecnej ustawy Prawo lotnicze oraz przyjęciem cytowanego wyżej rozporządzenia Komisji nr 185/2010. Istotne jest przy tym, że omawiane rozporządzenie Ministra Infrastruktury określa nie tylko wzory dokumentów służbowych, ale również rodzaje kontroli, terminy, sposoby ich przeprowadzania oraz zakres uprawnień podmiotów kontrolujących. Przepisy rozporządzenia są przy tym sformułowane odmiennie od przepisów ustawowych i przepisów unijnych. Organ administracji publicznej, właściwy w omawianym zakresie, powinien zatem wskazać, na ile plan "przeprowadzenia [w dniu [...] marca 2015 r.] niejawnych testów ochrony" znajduje swoje uzasadnienie w powołanym rozporządzeniu, a na ile normy wynikające z rozporządzenia są derogowane przez przepisy ustawowe i unijne. Wymaga tego nie tylko art. 6 i art. 9 k.p.a., ale także (explicite) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i (implicite) art. 8 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I sentencji. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję organu poprzedzającą wydanie zaskarżonej decyzji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.