VII SA/Wa 2688/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik, asesor WSA Nina Beczek (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy ul. [...] w mieście S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Miasta i Gminy S. na rzecz A. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy S. z dnia [...]. stycznia 2024 r. nr [...]. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy ul. W. w mieście S.. Skarżąca powyższą uchwałę zaskarżyła w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1. art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w momencie podejmowania czynności z zakresu procedury planistycznej) przez zaniechanie uwzględnienia studium w projekcie planu; 2. art. 28 ust. 1 ustawy przez naruszenie zasad sporządzania planu oraz istotne (rażące) naruszenie trybu sporządzania planu; 3. art. 20 ust. 1 ustawy (w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r.) poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Rada Miasta i Gminy S. w tym samym dniu, tj. [...].stycznia 2024 r. podjęła uchwałę nr [...]. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. oraz uchwałę nr [...]. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy ul. W. w mieście S. . Obydwie uchwały dotyczą bezpośrednio nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka numer [...]. , położonej przy ulicy W. w S. , dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą numer [...]. , której skarżąca jest współwłaścicielką. Skarżąca podniosła, że pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium, tym bardziej, że jego ustalenia wiążą gminę przy ustalaniu planu miejscowego. Mając na uwadze powyższe wykładnia systemowa przemawia za przyjęciem takiej sekwencji zdarzeń, jaka wynika kolejno z unormowania zawartego w ustawie: najpierw uchwalenie studium, a dopiero później uchwalenie planu miejscowego. Także wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem takiego stanowiska. Studium określa zasady i wytycza kierunki zagospodarowania gminy, a plan miejscowy ma z zachowaniem tych zasad i kierunków konkretyzować zagospodarowanie terenów gminnych. Równoległego wykonywania czynności poprzedzających samo uchwalenie studium i planu miejscowego oraz podjęcia uchwał o uchwaleniu tych aktów w tym samym dniu nie można uznać za zachowanie realizujące zapisy ustawy. Procedura tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, a naruszenie tej kolejności ocenić należy negatywnie. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak wnioski, opinie i uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec takiego "ułomnego" projektu planu. Podczas takiego procesowania nie wiadomo czy ustalenia planu dostosowywane są do studium, czy studium do planu, a przecież miejscowy plan musi być zgodny ze studium. Organy gminy działające w tym wypadku, jako prawodawca zobowiązane są do przestrzegania zasady legalizmu w trakcie stanowienia prawa. Zważyć, więc należy, że prace nad miejscowym planem mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. W niniejszej sprawie prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miały miejsce, gdy obowiązywało studium uchwalone uchwałą Rady Miasta i Giny S. nr [...]. z dnia [...]. lutego 2001 r. z późniejszymi zmianami. Natomiast w dniu uchwalenia miejscowego planu, podjęto również uchwałę nr [...]. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. . Mamy, więc do czynienia z niedopuszczalną sytuacją, w której prace nad projektem planu miejscowego wykonywane były pod rządami studium z 2001 r., zaś w uchwale nr [...]. stwierdza się zgodność z nowo przyjętym studium. Mając na uwadze powyższe, przygotowany projekt planu zgodny był ze studium z 2001 r., a plan miejscowy przyjęty kwestionowaną uchwałą zgodny był z innym zmienionym studium, uchwalonym w dniu 29 stycznia 2024 r. W tej sytuacji czynności przewidziane w art. 17 ustawy (zgłoszone wnioski, opinie i uzgodnienia, wniesione uwagi) zostały wykonane do projektu planu, który nie mógł opierać się na uchwalonym w dniu 29 stycznia 2024 r. studium, lecz na studium z 2001 r. Nie do zaakceptowania jest fikcja zgodności projektu planu i trybu jego uchwalania ze studium tylko dlatego, że studium zostało uchwalone w tym samym dniu i na tej samej sesji, ale przed planem. Skarżąca wskazała, że przedstawione powyżej stanowisko potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, np. w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., II OSK 1288/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodność planu miejscowego ze studium musi bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyklucza się dopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie studium (jego zmiany) i planu miejscowego na sesji rady w tym samym dniu. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 kwietnia 2011 r., II SA/Gd 171/11, w którym wskazał, że równoległego wykonywania czynności poprzedzających samo uchwalenie studium i planu miejscowego oraz podjęcia uchwał o uchwaleniu tych aktów w tym samym dniu nie można uznać za zachowanie prawidłowa realizację przepisów ustawy. Procedura tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, a naruszenie tej kolejności ocenić należy negatywnie. Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżącej zarzut naruszenia art. 17 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest w pełni uzasadniony. Odnosząc się do drugiego z postawionych zarzutów, skarżąca stoi na stanowisku, że przyjęty uchwałą nr [...]. z dnia [...].stycznia 2024 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczny z uchwałą numer [...]. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S.. Uchwała nr [...]. stanowi, że część terenu działki ewidencyjnej nr [...]. stanowi teren realizacji celów publicznych, w tym oświaty i kultury, w części teren kompleksów gleb o dużych walorach agroekologicznych podlegające ochronie przed zmianami przeznaczania na cele nierolnicze oraz w części pozostały teren rolny, natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą [...]. z dnia [...]. stycznia 2024 r. teren ten jest w całości przeznaczony na tereny usług edukacji oraz tereny usług sportu i rekreacji. Analiza dokumentacji wskazuje, że część działki nr [...]. objęta planem miejscowym ma powierzchnię blisko 1,5 ha, natomiast zgodnie ze studium powierzchnia tej działki związana z terenem usługowym wynosi ok. 0,35 ha. Powyższe prowadzi do wniosku, że uchwalony miejscowy plan jest sprzeczny z założeniami studium, które zostało uchwalone w tym samym dniu. Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżącej zasadny jest również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy S. wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Wskazała, że plan miejscowy procedowany był w powiązaniu z ustaleniami określonymi w projekcie studium, które było sporządzane na podstawie uchwały nr [...]. Rady Miasta i Gminy S. z dnia [...]. kwietnia 2019 r. W studium, zarówno w wersji uchwalonej 25 maja 2022 r. (której nieważność stwierdził Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym), jak i w późniejszej wersji, teren objęty planem określony był jako "tereny realizacji celów publicznych, w tym oświata i kultura". Z takimi ustaleniami dla przedmiotowego terenu studium był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu. Organ właściwy do oceny prawidłowości trybu sporządzania dokumentów nie stwierdził naruszenia prawa ze względu na równoległe procedowanie projektu studium i planu miejscowego. Ponadto organ przyznał, że faktycznie na rysunku studium stanowiącym załącznik nr 4 do uchwały nr [...]. z dnia [...]. stycznia 2024 r. obszar działki nr [...]. określony jako "tereny realizacji celów publicznych, w tym oświata i kultura" ma mniejszy zasięg niż na wyrysie studium zamieszczonym na rysunku planu i procedowanym projekcie studium (w tym wykładanym do publicznego wglądu), jest to wynikiem pomyłki przy nakładaniu warstw tworzących rysunek. W dniu 18 lutego 2024 r. wpłynęło do akt sprawy pismo pełnomocnika skarżącej cofające skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Rozważania jednak zacząć należy od wyjaśnienia, dlaczego Sąd nie uwzględnił wniosku cofającego skargę i nie umorzył postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). Otóż, zgodnie z treścią art. 60 tej ustawy skarżący może rozporządzać skargą. Oznacza to, że może zrezygnować z kontynuowania postępowania sądowego, cofając skargę. Cofnięcie skargi wiąże Sąd, chyba że zmierzałoby to do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności, wówczas Sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne. Sąd uznał, że cofnięcie skargi w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, gdyż spowodowałoby utrzymanie w mocy zaskarżonej uchwały dotkniętej wadą nieważności, albowiem uchwalając w dniu [...]. stycznia 2024 r. nr [...]. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy ul. W. w mieście S. , Rada Miasta i Gminy S. dopuściła się naruszenia trybu sporządzenia planu, co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez brak dokonania rzeczywistej oceny, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, wskutek uchwalenia planu i studium w tym samym dniu. Powyższe uchybienie należy uznać za istotne, tak z uwagi na jego oczywistość, jak i nieakceptowalność z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r., II OSK 1948/21) r. Takie jednoczesne (w tym samym dniu i na tej samej sesji) podjęcie uchwał w sprawie studium i miejscowego planu, narusza zasady i w sposób istotny tryb sporządzania studium i planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r., powoływanej dalej jako "upzp". Skoro rada gminy przy sporządzaniu planu jest związana ustaleniami studium, to nie ulega wątpliwości, że uchwalenie studium powinno bezwzględnie wyprzedzać procedurę uchwalenia planu. Uchwała w sprawie studium musi być podjęta wcześniej niż miejscowy plan. W ocenie Sądu powyższe stanowisko, nie wyklucza sytuacji, że do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. Jednak uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 upzp). Do podobnego wniosku może prowadzić brzmienie art. 9 ust. 4 upzp, gdyż przepis ten stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, po pierwsze, należy rozumieć, że ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" należy rozumieć zgodnie z dalszymi postanowieniami ustawy, że w tym miejscu chodziło ustawodawcy o sporządzenie przez właściwe organy gminy projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 upzp). Kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1 upzp), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Poza tym należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 2 upzp uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, należy przedstawić wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi, co w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca przed uchwaleniem planu miejscowego. Natomiast przekazanie uchwały o studium wojewodzie należy uznać za jeden z elementów ustawowych, obowiązkowych trybu sporządzania studium. Już z powyższych unormowań wynika, że uchwalenie studium powinno wyprzedzać uchwalenie planu. Zgodność planu miejscowego ze studium musi bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyklucza się dopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie studium (jego zmiany) i planu miejscowego na sesji rady w tym samym dniu (zob. wyroki NSA: z dnia 23 maja 2019 r., II OSK 1353/18; z dnia 30 kwietnia 2020 r., II OSK 1288/19; z dnia 8 marca 2023 r., II OSK 667/20). Znajduje to potwierdzenie w kolejności unormowań tych instytucji w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie studium w art. 9 i nast., a w stosunku do planu w art. 14 i nast. tej ustawy. Najważniejszym jest jednak wzajemna relacja studium i planu w kontekście celów jakim każda z tych instytucji ma służyć. Studium jest aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną całego obszaru gminy, ustala lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma charakteru normatywnego, nie stanowi prawa miejscowego i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów oprócz organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 10 upzp, w studium uwzględnia się wiele uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stan ładu przestrzennego, stan środowiska i wymogi jego ochrony, stan dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunków życia, ochrony zdrowia mieszkańców, potrzeby i możliwości rozwoju gminy oraz szereg innych. Po przeanalizowaniu tych uwarunkowań w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk, obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej oraz szereg innych warunków. Plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy w oparciu o ustalenia studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego i musi być zgodny ze studium. Już samo to wskazuje, że studium powinno poprzedzać plan zagospodarowania przestrzennego (plan miejscowy). Wyraźnie wskazuje na to treść art. 14 ust. 5 upzp, który stanowi, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Nadto, zgodnie z art.15 ust. 1 upzp wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Wreszcie unormowanie art. 20 ust. 1 upzp stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zatem nie ulega wątpliwości, że pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium, tym bardziej, że jego ustalenia wiążą gminę przy ustalaniu planu miejscowego. Zdaniem Sądu wykładnia systemowa przemawia za przyjęciem takiej sekwencji zdarzeń jaka wynika kolejno z unormowania zawartego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: najpierw uchwalenie studium, a dopiero następnie uchwalenie planu miejscowego. Także wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem takiego stanowiska. Procedura sporządzania planu stanowi sformalizowany ciąg czynności, których kolejność jest wyznaczona przepisami prawa. Ten sformalizowany ciąg czynności ma podstawy w materialnoprawnej zasadzie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA, że złożona procedura ustalania studium, a następnie planu miejscowego, wyłącza dopuszczalność połączenia przez radę gminy podjęcia uchwał na tej samej sesji. Zgodność planu miejscowego z postanowieniami studium musi bowiem istnieć w dacie podjęcia uchwały. Jeśli nawet do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy, to jednak uchwała w sprawie studium musi być podjęta wcześniej (vide: powołany już wyżej wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r., II OSK 1948/21). Jak już wyżej wskazano, studium określa zasady i wytycza kierunki zagospodarowania gminy, a plan miejscowy ma z zachowaniem tych zasad i kierunków konkretyzować zagospodarowanie terenów gminnych. Równoległego wykonywania czynności poprzedzających samo uchwalenie studium i planu miejscowego oraz podjęcia uchwał o uchwaleniu tych aktów w tym samym dniu nie można uznać za zachowanie prawidłowej realizacji przepisów ustawy. Procedura tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, a naruszenie tej kolejności ocenić należy negatywnie. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak wnioski, opinie i uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec takiego "ułomnego" projektu planu. Podczas takiego procesowania nie wiadomo czy ustalenia planu dostosowywane są do studium, czy studium do planu, a przecież jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 15 ust. 1 upzp wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi. Organy gminy, działające w tym przypadku jako prawodawca, zobowiązane są do przestrzegania zasady legalizmu w trakcie stanowienia prawa. Zdaniem Sądu prace nad miejscowym planem mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Dla poparcia takiego stanowiska wskazać należy na wyroki: NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., II OSK 1805/09; z dnia 9 lutego 20011 r., II OSK 2374/10; z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1974/11; z dnia 30 kwietnia 2020 r., II OSK 1288/19; z dnia 8 marca 2023 r., II OSK 667/20; WSA w Gdańsku z 25 marca 2009 r., II SA/Gd 205/08 oraz z dnia 21 kwietnia 2011 r., II SA/Gd 171/11; WSA w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2010 r., II SA/Ol 418/10; WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2011 r., II SA/Gl 488/10). Wszystkie powyższe uwagi odnoszą się do sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie, gdyż mamy do czynienia z równoczesnym uchwalaniem planu miejscowego i zmiany studium – w tym samym dniu i na tej samej sesji rady gminy. Z powyższego wynika niedopuszczalna sytuacja, w której prace nad projektem planu miejscowego wykonywane były pod rządami studium z 25 kwietnia 2019 r., zaś w uchwale uchwalającej plan stwierdzono zgodność ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. ", co należy rozumieć, że ze studium uchwalonym 29 stycznia 2024 r., tj. na tej samej sesji, w dniu uchwalenia planu (vide odpowiedź na skargę: "Plan miejscowy procedowany był w powiązaniu z ustaleniami określonymi w projekcie Studium, które było sporządzane na podstawie uchwały Nr [...]. Rady Miasta i Gminy S. z dnia [...]. kwietnia 2019 r."). Zatem przygotowany projekt planu zgodny był ze studium z 25 kwietnia 2019 r., a plan miejscowy przyjęty kwestionowaną uchwałą, zgodny był z innym zmienionym studium, uchwalonym w dniu 29 stycznia 2024 r. W tej sytuacji czynności przewidziane w art. 17 ustawy (zgłoszone wnioski, opinie i uzgodnienia, wniesione uwagi) zostały wykonane do projektu planu, który nie mógł opierać się na uchwalonym 29 stycznia 2024 r. studium, lecz na studium z 25 kwietnia 2019 r. Nie do zaakceptowania jest fikcja zgodności projektu planu i trybu jego uchwalania ze studium w sytuacji, gdy studium uchwalane jest w tym samym dniu i na tej samej sesji, ale przed planem. W tym stanie rzeczy, ze względu na naruszenie całego trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego w art. 17 upzp, Sąd zwolniony jest od odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. Zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na wyjątki od zasady, zgodnie z którą w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, sąd orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Są nimi m.in. istotne naruszenia procedury, które dotyczą sporządzania całego planu (zob. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., II OSK 1992/14). Takim naruszeniem jest naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego polegające na jego uchwaleniu na tej samej sesji, na której została podjęta uchwała w sprawie zmiany studium. Naruszenie to ze swej istoty rozciąga się na cały plan. Na to zaś, że naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego polegające na jego uchwaleniu na tej samej sesji, na której została podjęta uchwała w sprawie zmiany studium, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp, wskazują liczne orzeczenia sądów administracyjnych powołane wyżej, jak również m.in. wyroki NSA z dnia: 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11; 17 listopada 2016 r., II OSK 303/15; 14 grudnia 2016, II OSK 1388/16; 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16; 23 maja 2019 r., II OSK 1353/18; 24 lutego 2022 r., II OSK 727/19; 19 maja 2022 r., II OSK 1713/19). W takiej sytuacji Sąd nie jest związany granicami skargi określonymi w art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący (tak NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 8 marca 2023 r., II OSK 667/20). Dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania zasądzonych od Miasta i Gminy S. na rzecz skarżącej Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które obejmują uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł i wynagrodzenie z tytułu zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) oraz kwotę 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Odnosząc się zaś do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę o orzeczenie o kosztach postępowania, wyjaśnić trzeba, że zwrot kosztów postępowania między stronami uregulowany został w dziale V rozdziale 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przepisach od art. 199 do art. 210. Jak wskazuje art. 199 tej ustawy, co do zasady strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zwrot kosztów postępowania przysługuje jedynie skarżącemu od organu, nie zaś innym podmiotom biorącym udział w postępowaniu (organowi czy uczestnikom postępowania) i to tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, na co wskazuje art. 200 powyższej ustawy. Równocześnie przepis art. 208 powołanej ustawy upoważnia Sąd do nałożenia na stronę obowiązku zwrotu kosztów w całości lub w części wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała jednakże przesłanka przedstawiona w art. 208 powyższej ustawy, stąd także z tej przyczyny brak było podstaw do zasądzenia kosztów na rzecz organu. Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).