VII SA/Wa 269/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki zespołu obiektów budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. S. kwotę 1000 zł ( jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalności budowy zespołu obiektów budowlanych zakładu "O." usytuowanych na działce nr ewid. [...] przy al. [...] w K. gm. G., nakazał K.O. rozbiórkę zespołu obiektów budowlanych Zakładu "O." wskazanych w szkicu załączonym do decyzji, opisanych jako: budynek (I) - budynek konstrukcji stalowej, która jest wypełniona blachą o wymiarach ok. 6m x 8m z dachem jednospadowym, budynek (II i III) - budynek murowany długości 14m i szerokości 14m w którym znajdują się maszyny na potrzeby zakładu, wiata (IV) - wiata konstrukcji stalowej (w trakcie wykonywanych robót budowlanych) o wymiarach ok. 9m x 15, wiata (V) - wiata konstrukcji stalowej o wymiarach ok. 15m x 13m przeznaczona na magazyn dla materiałów wykorzystywanych przez zakład, obiekty (XIII) - 5 szt. silosów o średnicy ok. 3m wys. ok. 5m na fundamentach betonowych, obiekt (VI) - tunel konstrukcji stalowej naciągnięty folią służący jako magazyn na potrzeby zakładu o wymiarach 7.0m x 30m, obiekt (VII, VIII) - tunel dwuczęściowy, konstrukcji stalowej o łącznych wymiarach 14 x 30m służący jako magazyn elementów kutych, budynek (XI) - budynek murowany o wymiarach 21m x 6.5m dwukondygnacyjny z dachem jednospadowym do środka posesji wykorzystywany jako budynek socjalno - magazynowy, wiata (XII) - wiata konstrukcji stalowej z dwóch stron obudowana suporeksem z dachem jednospadowym służąca jako magazyn elementów stalowych. Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się z urzędu, ale zainicjowane było pismami B.S. - właścicielki sąsiedniej działki o nr ewid. [...] jak i Burmistrza G., kwestionujących legalność posadowionych na działce K.O. zabudowań, wykorzystywanych do prowadzonej przez niego uciążliwej dla środowiska działalności w zakresie mechaniki, blacharstwa samochodowego, ślusarstwa, transportu oraz produkcji konstrukcji i elementów z metalu. W toku postępowania organ ustalił, iż K.O. nie uzyskał decyzji zezwalającej na budowę budynków i obiektów budowlanych wchodzących w skład zakładu, a dodatkowo nie zachodzą przesłanki z art. 48 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego, umożliwiające legalizację samowoli budowlanej, gdyż zabudowa zakładu produkcyjnego jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dla ww. działki przewiduje przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, budynki wolnostojące lub bliźniacze. Powyższych ustaleń organ dokonał w toku czynności przeprowadzonych na terenie inwestycji w dniu 24 listopada 2006r. oraz 23 lutego 2007r. Poza tym organ wskazał, iż nie udowodniono zgodności inwestycji z przepisami, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż K.O. nie brał czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, nie był obecny przy oględzinach i nie stawiał się na wezwania organu do złożenia wyjaśnień w sprawie, co wskazuje na brak jego woli w legalizacji przedmiotowych budynków. Jednocześnie organ podkreślił, iż z materiału dowodowego wynika, że budynki znajdujące się na terenie nieruchomości inwestora powstały po roku 1995r., co przeczy twierdzeniu inwestora, iż budynki powstały wcześniej gdyż zakupił on nieruchomość w 1986r. wraz z zabudowaniami (w tym budynkiem gospodarczym po oborze). Odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2008r. złożył K.O. reprezentowany przez pełnomocnika W.T. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, iż z aktu notarialnego nabycia nieruchomości z dnia 18 czerwca 1986r. wynika, iż K.O. zakupił nieruchomość zabudowaną domem mieszkalnym, oborą murowaną, dwoma stodołami i szopą. W kolejnym akcie notarialnym zakupu nieruchomości z 1995r., (nieruchomość była sprzedana i ponownie odkupiona) nie wymieniono wszystkich budynków znajdujących się na nieruchomości. Z niewiadomych mu powodów wymieniono jedynie niektóre. Odwołujący się podał, że nieprawdziwe są ustalenia organu, iż wszystkie budynki zakładu powstały po 1995r. Podniósł, iż w decyzji błędnie wskazano, iż nie istnieje budynek gospodarczy po oborze, który wymieniony był w aktach notarialnych z 1986r. i 1995r. Jego zdaniem był to budynek oznaczony w decyzji numerem XI. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż inwestor wybudował obiekty nie uzyskując decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc dopuścił się samowoli budowlanej objętej dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Legalizacja przedmiotowych obiektów wchodzących w skład zakładu nie jest możliwa, gdyż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi K. Gmina G. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] września 2003r. (Dz.U. Woj. [...]) działka, na której zlokalizowane są przedmiotowe obiekty stanowi teren strefy przeznaczonej na garaże i budynki gospodarcze związane z funkcją mieszkaniową, infrastrukturę techniczną dla potrzeb działki lub potrzeb lokalnych itp. W trakcie postępowania - w wyniku oględzin ustalono, iż na terenie nieruchomości K.O. prowadzona jest działalność w zakresie mechaniki, blacharstwa samochodowego, ślusarstwa, transportu oraz produkcja konstrukcji i elementów z metalu, co niezgodne jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w rezultacie nie są spełnione przesłanki określone w art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego umożliwiające doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mimo to organ II instancji uznał, iż organ powiatowy nie wyjaśnił, które z usytuowanych na terenie zakładu budynków, ujętych w decyzji nakazującej rozbiórkę i wymienionych w obu aktach notarialnych, istniały tam wcześniej bądź czy zostały one rozebrane, bowiem gdyby na terenie przedmiotowej nieruchomości istniały budynki wybudowane przed 1 stycznia 1995 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994r.), to w stosunku do nich nie mogły mieć zastosowania przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze organ II instancji wskazał, iż sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Nie przeprowadzenie takiego postępowania stanowiło w ocenie organu naruszenie art. 7, art. 77 i 80 Kpa, w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę, wypełniało dyspozycję art. 138 § 2 Kpa i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B.S. – właścicielka sąsiedniej działki o nr ewid. [...]. Decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008r. zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa, art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz rażące naruszenie art. 7, 77, 107 § 1 i 3 oraz art. 80 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2008r. jest błędna. Żądanie bowiem przez organ II instancji ustalenia przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, jakie obiekty budowlane zostały wcześniej wzniesione na przedmiotowej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z ustaleniami organów obu instancji, iż nie wystąpiły przesłanki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej. Wskazała, iż z porównania załączonych przez inwestora do akt sprawy aktów notarialnych oraz protokołu oględzin wynika jednoznacznie, iż obiekty objęte decyzją rozbiórkową organu I instancji nie istniały w dacie wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r. Zdaniem skarżącej domaganie się przez organ odwoławczy precyzyjnego określenia czasu w jakim dochodziło do zmian w zabudowie nieruchomości nie ma znaczenia dla wyniku postępowaniu administracyjnego w sprawie. Wskazała, iż organ oparł zaskarżoną decyzję uchylającą na ustaleniu, iż organ powiatowy winien zająć się historią wznoszenia, rozbiórki i rozbudowy obiektów nie będących przedmiotem decyzji rozbiórkowej, co pozbawione jest merytorycznego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. będącego podstawą jej wydania, który upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę, co do jej istoty. To z kolei oznacza, że w sprawie, w której wniesiono odwołanie, organ odwoławczy powtórnie ocenia materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. W przypadku stwierdzenia, że materiał ten jest niewystarczający dla wydania decyzji, przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. W ocenie Sądu ewentualne przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, natomiast podjęcie decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem wskazanych przepisów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mógłby orzec na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., tylko wtedy gdyby dostatecznie wykazał, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie byłoby wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że przyczyną dla której organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję, było twierdzenie iż organ powiatowy nie wyjaśnił, które z usytuowanych na terenie zakładu budynków, ujętych w decyzji nakazującej rozbiórkę a jednocześnie wymienionych w aktach notarialnych nabycia przedmiotowej nieruchomości, istniały tam wcześniej bądź czy zostały one rozebrane, bowiem gdyby były wybudowane przed 1 stycznia 1995 r. (tj. przed dniem wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994r.), to w stosunku do nich nie mogłyby mieć zastosowania przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Mając to na uwadze organ II instancji wskazał, iż sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Tymczasem z materiału dowodowego sprawy wynika, że kwestia istnienia przed 1995 rokiem na przedmiotowej nieruchomości obiektów, została podniesiona w toku postępowania przez inwestora K.O. oraz w odwołaniu złożonym przez jego pełnomocnika. Osoby te podnosiły, że z aktu notarialnego nabycia nieruchomości z dnia 18 czerwca 1986r. wynika, iż K.O. zakupił nieruchomość zabudowaną domem mieszkalnym, oborą murowaną, dwoma stodołami i szopą. W kolejnym akcie notarialnym zakupu nieruchomości z 1995r., (wobec ponownego jej odkupienia) nie wymieniono wszystkich budynków znajdujących się na nieruchomości, wskazując jednak na istniejący budynek gospodarczy po oborze. Odwołujący się twierdził, że nieprawdziwe są ustalenia organu, iż wszystkie budynki zakładu powstały po 1995r., bowiem budynek oznaczony w decyzji rozbiórkowej numerem XI stanowi budynek gospodarczy po oborze, który wymieniony był w aktach notarialnych z 1986r. i 1995r. Zatem jedynie ta okoliczność wymagała w ocenie organu odwoławczego zbadaniu, a biorąc pod uwagę wielość obiektów objętych decyzją rozbiórkową oraz dotychczasowy czas trwania postępowania nie było żadnych podstaw, aby jedynie z tego powodu wydawać decyzję kasacyjną. Organ II instancji powinien i mógł ocenić te twierdzenia samodzielnie także w oparciu o dostępny mu materiał dowodowy. Na uwagę zasługuje to, że poza twierdzeniami inwestora (i jego pełnomocnika, który z natury rzeczy ma wiedzę pośrednią) brak jest takich dowodów, z których wynikałoby aby jakikolwiek budynek w tym oznaczony nr XI powstał przed rokiem 1995. Natomiast wskazanie, iż organ I instancji ma poszukiwać i ustalać czy na nieruchomości istniały wcześniej bądź zostały rozebrane, budynki ( bez bliższego określania jakie) wybudowane przed 1 stycznia 1995 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994r.), nie jest w ogóle usprawiedliwione dotychczas zebranym materiałem dowodowym. Uzasadnione były zarzuty skargi, bowiem z porównania załączonych do akt sprawy aktów notarialnych oraz protokołu oględzin i dokumentacji fotograficznej organ odwoławczy mógł ocenić czy obiekty objęte decyzją rozbiórkową organu I instancji istniały przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Poza tym wobec dotychczasowego braku kontaktu z inwestorem, żądanie organu odwoławczego precyzyjnego określenia w jakim czasie dochodziło do zmian w zabudowie przedmiotowej nieruchomości mogło być w okolicznościach sprawy niewykonalne. W ocenie Sądu istniała możliwość ewentualnego przeprowadzenia przez organ II instancji własnego postępowania dowodowego i wydania wówczas merytorycznego rozstrzygnięcia. Dlatego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie było zasadne skoro podnoszone wątpliwości dotyczące daty powstania kwestionowanego w odwołaniu budynku mogły być wyjaśnione samodzielnie przez organ odwoławczy. Tym bardziej, że materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji był obszerny. Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w kwestionowanym przez organ odwoławczy, niewielkim fragmencie - w sytuacji, gdy niewątpliwie istniała taka możliwość bez ujemnych konsekwencji dla samego postępowania, naruszało wskazane na wstępie przepisy i spowodowało zwłokę w wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.