VII SA/Wa 269/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]/11 w przedmiocie odstąpienia od nakazania wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. Ch. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]/11 na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2011r. nr [...], orzekającej o odstąpieniu od nakazania wykonania przez Z. G. określonych czynności lub robót w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane celem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadził z wniosku M. G. postępowanie w sprawie samowolnie wykonywanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Inspektor PINB [...] dokonujący oględzin w budynku w dniu [...] marca 2011 r. stwierdził, że na poziomie III kondygnacji rozebrano ściankę działową z cegły dziurawki odgradzającą pokój od biegu klatki schodowej, zdjęto wykładzinę dywanową, wykonano wyprawę z gipsu na ścianach oraz zdemontowano dwa grzejniki w pokojach. Na kondygnacji wyżej również zdemontowano grzejnik i położono nową zaprawę z gipsu na ścianach, a w pomieszczeniach piwnicy skuta została posadzka. Inwestor nie przedłożył zgłoszenia do organu właściwego ds. pozwoleń na budowę. Organ I instancji wskazał, że powyższy zakres robót w dniu oględzin nie stanowił zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zdaniem PINB [...] brak zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz brak wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót nie daje podstaw do nakazania inwestorowi Z. G. wykonania określonych czynności lub robót w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, celem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Organ I instancji wskazał ponadto, że inspektor nadzoru budowlanego, posiadający uprawnienia budowlane, kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania robót budowlanych. Organ wskazał również, że w przypadku zamiaru wykonywania dodatkowych robót w omawianym budynku, inwestor winien zgłosić ich zakres właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej ds. pozwoleń na budowę. Naruszenie prawa własności i roszczeń z tego wynikających mieści się w relacjach cywilno-prawnych, do rozstrzygania których właściwe są Sądy powszechne, bądź droga polubownych negocjacji. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] września 2011r. nr [...] orzekł o odstąpieniu od nakazania wykonania przez Z. G. określonych czynności lub robót w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] w trybie art. 51 ust 1 ustawy Prawo budowlane celem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Od tej decyzji odwołała się M. G. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]/11 stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem organu odwoławczego, ustalony przez organ I instancji zakres robót wykonanych w budynku będącym przedmiotem postępowania nie wymagał dla swojej legalności uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę bądź ich zgłoszenia we właściwym organie architektoniczno budowlanym. W związku z powyższym ocenie powinna być poddana wyłącznie prawidłowość tych robót pod względem ich wykonania zgodnie ze sztuką budowlaną oraz w kontekście bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż brak jest zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz brak jest wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót. Dlatego też w niniejszej sprawie zasadne było wydanie decyzji orzekającej o odstąpieniu od nakazania wykonania przez Z. G. określonych czynności lub robót w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane celem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Odpowiadając na argumenty zawarte w odwołaniu, organ wskazał, iż kwestie korzystania z majątku wspólnego nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego i powinny być rozstrzygane przez właściwe sądy powszechne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. G. Zdaniem skarżącej, kwestionowana decyzja narusza jej interes prawny. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją zawartą w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Wskazała, że prace budowlane na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] były prowadzone samowolnie, bez uzyskania pozwolenia na rozbudowę i bez zgody skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości. Zarzuciła, iż wizja lokalna budynku przeprowadzona w dniu [...] marca 2011 r. była jednostronna, nie uwzględniająca wszystkich wyjaśnień skarżącej. W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo wskazał na naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego to jest art. 51 ust. 1 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów polegający na uznaniu, że roboty budowlane wykonane przez Z. G. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia oraz poddaniu przedmiotowych robót ocenie wyłącznie w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz prawidłowości wykonanych robót pod względem ich wykonania w zgodzie ze sztuką budowlaną a w konsekwencji utrzymaniu w mocy decyzji PINB [...]. Pełnomocnik skarżącej wskazał także na naruszenie przepisów postępowania a to: - art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin tylko niektórych robót budowlanych wykonywanych przez Z. G. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz pominięcie wyjaśnień skarżącej co do wykonywanych robót budowanych; - art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez [...] dowodu z dodatkowych oględzin dokonanych w budynku mieszkalnym pomimo wskazania przez skarżącą w odwołaniu, iż treść protokołu z oględzin przeprowadzonych przez Inspektora nie odpowiada zakresowi wykonywanych przez Z. G. robót budowlanych oraz pominięcia wyjaśnień skarżącej w trakcie oględzin a w konsekwencji zakwestionowanie przez skarżącą rzetelności i wyczerpującego charakteru przeprowadzonych oględzin. -art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z \naruszeniem art. 7, 77, 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Podkreślenia wymaga, że - jak wynika z odesłania zawartego w cytowanym przepisie - znajduje on zastosowanie w sytuacji, o której mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, tj. wobec obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz wobec obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że kontroli sądu administracyjnego podlega zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 maja 1985 r., sygn. akt SA/Wr 198/85). Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada ustanowiona w art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady, organ prowadzący postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z akt administracyjnych nie wynika bezspornie, czy przedmiotowe roboty budowlane nie podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi, jak przyjęły organy obu instancji. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]/11 wnosząca, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, sprzeciw do zamiaru zgłoszenia wykonania robót budowlanych określonych w zgłoszeniu Z. G. z dnia [...] marca 2011 r., dotyczącym remontu: częściowej przebudowy ścianek działowych w budynku położonym przy ul. [...] w [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]). Organ wnoszący sprzeciw wskazał, że zakres zgłoszonych robót wykracza poza zapisy art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym poprzez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Jednocześnie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał przepis odnoszący się do sytuacji, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie nie odniosły się do treści ww. decyzji Prezydenta [...] oraz nie porównały zakresu prac opisanych w dokonanym przez inwestora zgłoszeniu z dnia [...] marca 2011 r. z zakresem prac wykonanych, o których mowa w protokole oględzin z dnia [...] marca 2011 r. Tymczasem, zarówno w zgłoszeniu z dnia 28 marca 2011 r., jak i w protokole oględzin z dnia [...] marca 2011 r., mowa jest o robotach budowlanych dotyczących ścianki działowej. Charakter tych prac wymaga zatem wyjaśnienia, w szczególności poprzez bezsporne wyjaśnienie okoliczności, czy rozebrana ścianka na poziomie III kondygnacji, odgradzająca pokój od biegu klatki schodowej, w istocie stanowiła ściankę działową, a także czy wykonane roboty budowlane związane z jej wyburzeniem nie zostały wymienione w treści ww. zgłoszenia. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona klasyfikacji wykonanych robót budowlanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu treści art. 29 w związku z art. 30 cytowanej ustawy, w szczególności zaś art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2. Jeśli bowiem organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, że zakres wykonanych robót nie wymagał uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę bądź ich zgłoszenia, to miały obowiązek stanowisko to uzasadnić, wskazując przede wszystkim, z jakich przyczyn przedmiotowe prace nie stanowiły m.in. remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika działającego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 cytowanej ustawy.