VII SA/Wa 269/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...]udzielającą pozwolenia na użytkowanie garażu usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], na działce nr ewid. [...], z obrębu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że w związku z pismem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia 25 marca 2014 r., organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego garażu na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. PINB dla [...] przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których ustalił, iż sporny garaż powstał w latach 60-tych, w wyniku samowolnej odbudowy istniejącego poprzednio w tym miejscu obiektu drewnianego. Inwestorem jest J. O. W związku z powyższym, organ powiatowy na mocy postanowienia Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nałożył na inwestorkę obowiązki wynikające z przepisów prawa budowlanego. Wobec wykonania obowiązków – PINB dla [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. uznając, iż garaż usytuowany na nieruchomości przy ul. [...] w [...], jest zdatny do użytkowania i nie zachodzą przesłanki do nakazania jego rozbiórki - udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania uznał, że wątpliwie ustalono stan faktyczny sprawy, między innymi datę budowy spornego obiektu. J. O. w czasie przeprowadzonej przez przedstawiciela PINB dla [...] kontroli na działce przy ul. [...] w [...] oświadczyła, że obiekt ten powstał w latach 60-tych, a protokół z kontroli został podpisany również przez przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] oraz H. R. bez zastrzeżeń. Jeżeli zatem ani przedstawiciel Wspólnoty Mieszkaniowej ani H. R. nie wnieśli uwag co do treści protokołu, to bezpodstawnym jest obecnie zarzut błędu w ustaleniach organu powiatowego co do daty budowy garażu usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Odnosząc się jednak do twierdzenia Wspólnoty, jakoby przedmiotowy obiekt został samowolnie zrealizowany w latach 80-tych XX w, a nie jak stwierdza organ w uzasadnieniu decyzji Nr [...] w latach w 60-tych XX w., WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ww. ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. W sytuacji więc, gdy garaż przy ul. [...] w [...] został samowolnie wybudowany przed 1994r., to niezależnie od tego, czy obiekt ten powstał w latach 60-tych czy 80-tych XX w., zastosowanie w sprawie będą miały przepisy Prawa budowlanego z 1974r., w tym przede wszystkim art. 37 cytowanej ustawy. Zgodnie z zaświadczeniem Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia 27 marca 2015r., lokalizacja spornego garażu jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego na mocy Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (obszar [...]). W aktach sprawy znajduje się też inwentaryzacja garażu jednostanowiskowego wolnostojącego przy ul. [...] w [...] wraz z oceną techniczną opracowana przez architekta W. B. oraz M. P., zgodnie z którą budynek ten "nadaje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem oraz jest w dobrym stanie technicznym z uwagi na bardzo solidną konstrukcję nośną bez oznak osiadania, zawilgocenia czy podciekania. Ponadto przedmiotowy budynek spełnia wszelkie wymagania i nie są potrzebne żadne dodatkowe działania zabezpieczające ten obiekt". W myśl zaś oceny technicznej sporządzonej w kwietniu 2016r. przez mgr inż. M. T., usytuowanie przedmiotowego garażu na terenie działki budowlanej zgodne jest z przepisami zawartymi w rozdziale 2 "Zabudowanie działek" Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 6 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Budynek nie stwarza zagrożeń pożarowych dla ludzi i mienia. Odnosząc się w tym miejscu do żądania pełnomocnika Wspólnoty "odrzucenia" powołanych wyżej opracowań technicznych [...] WINB wyjaśnił, iż osoby sporządzające te opracowania posiadają wszelkie kompetencje i wiedzę specjalistyczną w wymaganym zakresie i ponoszą odpowiedzialność przed właściwą izbą zawodową za wykonane przez siebie opinie bądź ekspertyzy, a strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów mogących stanowić podstawę do podważania wiarygodności inwentaryzacji spornego garażu wraz z oceną techniczną opracowaną przez ww. osoby. Jakkolwiek więc organ powiatowy wykluczył w niniejszej sprawie wymienioną w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. przesłankę do nakazania rozbiórki garażu przy ul. [...] w [...] (zgodność obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym), to jednak druga z przesłanek przewidzianych w powołanym przepisie nie została przez organ wykluczona w sposób jednoznaczny. Wątpliwości WINB budzi mianowicie kwestia posiadania przez inwestora garażu usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], na działce nr ewid. [...], z obrębu [...]- J. O. - prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądowo administracyjnego, wyrażoną m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2013 r. (II SA/G1 987/12), przez pojęcie warunków użytkowych otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. należy także rozumieć możliwość swobodnego, zgodnego z prawem zagospodarowania swojej nieruchomości przez jej właścicieli lub wieczystych użytkowników. Tym samym do stwierdzenia, iż przedmiotowy garaż nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia konieczne jest ustalenie, czy jego inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr ewid. [...], z obrębu [...] stanowi własność Miasta [...]. Jeżeli więc sporny obiekt znajduje się na nieruchomości, do której inwestor nie posiada żadnego tytułu prawego, to uznać należy, iż garaż ten ogranicza prawa właściciela do swobodnego dysponowania nieruchomością przy ul. [...] w [...]. W tej sytuacji, do prawidłowego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, określonej w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. niezbędne jest ustalenie prawa jakim dysponuje J. O. w stosunku do ww. działki. Ponadto w przypadku stwierdzenia, że toczy się obecnie postępowanie sądowe o stwierdzenie zasiedzenia tejże działki - co podnosi w piśmie z dnia 31 października 2016r. pełnomocnik J. O. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] winien rozważyć zawieszenie postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w tej sprawie do czasu zakończenia postępowania cywilnego. Podsumowując powyższe, w ocenie [...] WINB w przedmiotowej sprawie, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnym jest przy tym wskazać, iż zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić w niniejszej sprawie wykracza poza unormowania art. 136 K.p.a., uprawniającego organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego - uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Za uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia przemawia również konieczność zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Odpowiadając natomiast na zarzut pełnomocnika Wspólnoty, dotyczący nieprawidłowego w jego opinii ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego garażu na nieruchomości przy ul. [...] w [...], organ odwoławczy zauważył, że przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903, ze zm.) nie dopuszczają uznania za stronę postępowania "każdego członka Wspólnoty oddzielnie". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. złożyła J. O.wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) dalej jako "PrB z 1974r." przez dokonanie błędnej wykładni naruszonego przepisu polegającej na uznaniu, że sformułowanie "pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia" odnosi się do sytuacji, w której ograniczone zostały prawa właściciela do swobodnego dysponowania nieruchomością, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przez "pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia" należy rozumieć wyłącznie naruszenie przepisów techniczno - budowlanych. II. naruszenie prawa procesowego, a to: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez dokonanie wadliwej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny dowodów w zakresie ustalenia, że wybudowanie obiektu spełnia przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2), tj. doprowadziło do pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziłaby do ustalenia przez Organ II instancji, że wybudowanie przedmiotowego garażu nie doprowadziło do pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, 2. art. 138 § 2 k.p.a. przez dokonanie wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Organu I instancji, polegające na uchyleniu przedmiotowej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi pierwszej instancji, podczas gdy odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] zasługiwało na oddalenie w całości, 3. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. przez dokonanie wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji polegające na tym, ze Organ II instancji nie utrzymał w mocy zaskarżonej decyzji Organu I instancji, co zgodnie z przepisami prawa winien był uczynić, lecz uchylił przedmiotową decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, 4. art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Organu I instancji, polegające na braku sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia decyzji w zakresie faktów, które Organ ten uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w odniesieniu do przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 2) PrB z 1974r. przesłanki niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd w niniejszym postępowaniu badał decyzję [...] WINB z [...] listopada 2016 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie garażu usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], na działce nr ewid. [...], z obrębu [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd decyzji [...] WINB z [...] listopada 2016 r. stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w powołanym przepisie i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09 (Lex nr 745366) "skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji". Teza powyższego wyroku, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowuje swoją aktualność także w kontrolowanym w niniejszym postępowaniu stanie prawnym. Zgodzić należy się z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył obowiązek wynikający z przepisów postępowania, a to w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu stosownie do art. 77 § 1 Kpa jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ponadto na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że w pierwszej kolejności organ winien był ustalić ponad wszelką wątpliwość datę wybudowania spornego garażu. Rozbieżności – skarżąca wskazująca na lata 60 XX wieku zaś Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w [...], wskazuje na samowolne jego wybudowanie w latach 80 XX wieku – nie są bez znaczenia. Znaczenie będą miały również przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlane - właśnie w odniesieniu do daty zrealizowania spornego garażu. Choć jak słusznie wyjaśnił organ wzięcie pod uwagę którejkolwiek z obu dat - będzie kontrolowane w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Tym nie mniej okoliczności jego zrealizowania winny być ustalone bezsprzecznie, czego organ I instancji nie uczynił. Kolejno, ustaleniu będzie podlegała kwestia związana z zasiedzeniem nieruchomości, na której posadowiono sporny garaż, a w konsekwencji posiadanie przez J. O. prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawia zatem konieczność zapewnienia stronie (każdej stronie postępowania, zatem również skarżącym) możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Podkreślenia wymaga przy tym, że w przedmiotowym postępowaniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a., a zatem nie mógł dokonać tego organ odwoławczy. Ponieważ zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane organem właściwym do zbadania i oceny prawidłowości zamierzenia budowlanego powinien być organ nadzoru budowlanego I instancji, w tym wypadku PINB dla [...], dlatego prawidłowo organ odwoławczy decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ winien zgromadzić pełny materiał dowodowy, zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego (stosownie bowiem do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe, a które nie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego orzekającego w niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. oraz przemawia za koniecznością zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Konkludując, w ocenie Sądu niezasadnie zarzucono w skardze naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy, gdyż organ ten prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi celem przeprowadzenia postępowania dowodowego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), skargę oddalił.