VII SA/Wa 269/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości W dniu [...] września 2017 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości w 2018 r. opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu obowiązujących w Powiecie [...]. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 130a ust. 6c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. - dalej: Prawo o ruchu drogowym) w zw. z obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. (M.P. z 2017 r. poz. 772). Skargę do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę złożył Prokurator [...] zarzucając istotne naruszenie: - art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1868); - art. 130a ust. 6c Prawa o ruchu drogowym, polegające na przekroczeniu przez Radę upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez powiat oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Podkreślił, że przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwalę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym są: konieczność sprawnej realizacji zadań oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Zdaniem Prokuratora treść art. 130a ust. 6 ww. ustawy wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, natomiast wysokość przyjętych opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Prokurator wskazał, że z umów zawartych przez Powiat [...] z wykonawcami usług (umowy z dnia 15 grudnia 2017 r. nr [...] i nr [...]) wynika, że cena brutto za usunięcie pojazdu jest niższa niż przyjęta w zaskarżonej uchwale. Natomiast w uzasadnieniu do uchwały zawarto argumenty przemawiające za przyjęciem maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. wskazując na konieczność rekompensaty wydatków powiatu na wykonanie zadań w ww. zakresie. Tymczasem w ocenie Prokuratora ustalenie stawki opłat w maksymalnej wysokości, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, narusza procedury podejmowania zaskarżonej uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ww. przepisie, nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustaleniu ich na maksymalnym poziomie. Zdaniem Prokuratora podejmując zaskarżoną uchwałę Rada błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Przy ustaleniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez radę powiatu, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Organ powinien organizacyjnie zadbać o to, by w dniu podejmowania uchwały dysponować danymi o rzeczywistych kosztach, natomiast oczywistym jest, zdaniem Prokuratora, że przeprowadzenie przetargu na świadczenie usług powinno zostać zakończone przed podjęciem uchwały o opłatach. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że postanowienia uchwały uwzględniają zwrot nakładów pieniężnych, jakie ponosi Powiat [...] wykonując zadania usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu, powierzając wykonanie tych zadań przedsiębiorcom świadczącym usługi holowania. Zdaniem organu zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu rady, która ustalając je na przyjętym poziomie wzięła pod uwagę specyfikę Powiatu [...], ilość usuniętych pojazdów w latach poprzednich, ilość pojazdów usuniętych i nieodebranych przez właścicieli w latach poprzednich. Organ wyjaśnił, że ustalając stawkę na proponowanym poziomie uwzględniono szereg innych okoliczności, które nie pozostają bez wpływu na ich wysokość. Z założenia pojazd usunięty z drogi ma być przechowywany tylko przez kilka dni, ale w rezultacie bywają sytuacje, że przez kilka miesięcy właściciele nie zgłaszają się bądź też należy ich ustalać. Ponadto powiat realizując przedmiotowe zadanie nie może odzyskać poniesionych kosztów, przede wszystkim z uwagi na bezskuteczną egzekucję, albo brak możliwości ustalenia osoby zobowiązanej do poniesienia tych kosztów. Faktycznie odzyskiwane środki finansowe nie pokrywają kosztów realizacji tego zadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z treścią powyższego przepisu Rada Powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat określone zostały w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym, obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c). Ustawodawca określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatowego podejmując uchwałę na podstawie przepisu art. 130a ust. 6 ww. ustawy. Przesłankami tymi są konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tak więc rada zobowiązana jest do przeanalizowania działań, jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co zapewnia mu elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę, na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria przewidziane w ustawie. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie uchwały ogranicza się w zasadzie do przytoczenia przepisów obowiązującego prawa i stwierdzenia, że rada powiatu ustaliła stawki opłat na poziomie maksymalnym oraz, że stawki opłat mają rekompensować wydatki powiatu na realizację zadań w omawianym zakresie. Lektura uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustalając wysokość stawek nie przeanalizowano kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu [...]. Ustalenie stawek powinno zastać poprzedzone w miarę szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Oczywistym jest, że przesłanek wyżej wskazanych nie wypełnia 1 – stronicowe uzasadnienie uchwały, które ogranicza się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że określona w uchwale wysokość stawek jest na poziomie stawek maksymalnych. Zauważyć również należy, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały jako motywy przyjęcia maksymalnych stawek wskazuje w istocie na chęć zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu (rekompensata wydatków powiatu na realizację zdań w omawianym zakresie). Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym, nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustalaniu ich na maksymalnym poziomie. W sytuacji gdy właściwy organ - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17, dostępny w CBOSA). Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że Rada Powiatu [...] błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie o sygn. I OSK 1916/16 wskazał, że "zapewnienie jak największych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym" (orzeczenie dostępne w bazie CBOSA). Jak już wskazano, ustalając wysokość stawek na dany rok rada powiatu winna kierować się wyłącznie: koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Uchwała rady powiatu regulująca wskazaną problematykę będzie więc zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zdeterminowana zostanie wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji ciążących na powiecie zadań oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na jego obszarze, a nie innymi okolicznościami, przy czym nie budzi wątpliwości, że wysokość przyjętych stawek musi być wypadkową tych dwóch elementów oraz nie może przekraczać stawek maksymalnych (nawet jeżeli analiza rynku miejscowego wskazuje na ich możliwe przekroczenie). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza istotnie przepisy dotyczące jej podejmowania. Po pierwsze, co wynika z nadesłanych dokumentów, brak jest przed podjęciem uchwały nie tyle rzetelnej, co jakiejkolwiek analizy stanu rynku miejscowego (na terenie Powiatu [...]) w zakresie cen za usługi holowania pojazdów i ich przechowywania na parkingach strzeżonych. Z analizy nadesłanych dokumentów wynika, że uchwałę podjęto w dniu [...] września 2017 r., zaś umowy z wykonawcami usług, na które wskazuje Prokurator zawarto w grudniu 2017 r. Jest więc oczywiste, że w dacie podejmowania uchwały organ nie rozpoznał należycie miejscowego rynku. Dodać również należy, że w aktach sprawy brak jest ww. umów, jednakże organ nie zakwestionował, że takowe zostały zawarte. Za niewystarczające w związku z tym należy uznać samo przeprowadzenie post factum procedury przetargowej. Rada Powiatu, jak słusznie wskazuje skarżący, powinna była organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały dysponować danymi o rzeczywistych kosztach holowania i przechowywania pojazdów. Dobrą, a jednocześnie wymaganą prawem praktyką byłoby zatem podejmowanie uchwały dopiero po rozeznaniu rynku, a nadto po rozpisaniu i rozstrzygnięciu procedury zamówienia publicznego. Wówczas byłaby pewność, co do właściwego zbadania rynku miejscowego. Sąd nie ma wątpliwości, że w takiej sytuacji nawet stawki w wysokości maksymalnie określonej w obwieszczeniu mogłyby zostać zastosowane, byleby znajdowały odzwierciedlenie w przeprowadzonym wcześniej rozeznaniu rynku. Tym samym ustalenie stawki opłat (za holowanie, przechowywanie i odstąpienie od wydanej dyspozycji) bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, narusza procedury podejmowania zaskarżonej uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. To, że stawki te nie pokrywają wszystkich kosztów jakie ponosi z tego tytułu powiat nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustaleniu ich na wskazanym poziomie, bez wcześniejszej analizy rynku (w rozpoznawanej sprawie w ogóle jej brak). Wskazane naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym skutkuje zdaniem Sądu nieważnością zaskarżonej uchwały. Z tych też względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.