VII SA/Wa 2691/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A P na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A P kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A P jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Orzeczenie to, wydane w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] zawiadomił, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] . Następnie, postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 61 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), nałożył na [...] z siedzibą w [...] obowiązek wykonania i przedstawienia ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] . Wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ww. ekspertyza winna zawierać sposób ich usunięcia oraz, że obowiązek podlega wykonaniu w terminie miesiąca od daty doręczenia niniejszego postanowienia. W pouczeniu wskazał natomiast, że na postanowienie nie służy zażalenie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ podał, że w dniu [...] stycznia 2012 r. przeprowadzono wizję ww. nieruchomości i stwierdzono prowadzenie robót związanych z przyłączem wodno-kanalizacyjnym. W dniu [...] kwietnia 2012 r. odbyła się ponowna kontrola, w trakcie której nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót na zewnątrz i wewnątrz budynku. W dniu [...] maja 2012 r. odbyła się kolejna kontrola, w trakcie której przedstawiono aktualny protokół przeglądu przewodów kominowych z dnia [...] maja 2012 r. z uwagami dotyczącymi lokalu nr [...], aktualny przegląd techniczny budynku oraz książkę obiektu. Pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. A P wniósł zażalenie na ww. orzeczenie organu powiatowego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. W piśmie tym zarzucił, iż ww. orzeczenie organu powiatowego zapadło z naruszeniem art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez niezawarcie w treści tego orzeczenia pouczenia o prawie strony do złożenia zażalenia na to orzeczenie, skutkiem czego strona poniosła negatywne skutki, albowiem została faktycznie pozbawiona możliwości jego wzruszenia. Wskazał w tym zakresie na niezastosowanie przez organ ww. art. 81c ust. 2 i 3. Podniósł także, iż kwestionowane postanowienie zapadło bez podstawy prawnej. Art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje bowiem w jakiej sytuacji możliwe jest nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej. Może mieć to miejsce tylko w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a to w niniejszej sprawie nie ma miejsca. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się z ww. zażaleniem A P, wydał wskazane na wstępie postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia podał, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone postanowienie nie przewiduje możliwości jego zaskarżenia poprzez wniesienia zażalenia. Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W konsekwencji wskazał na to, że skoro przepisy prawa materialnego nie przewidują możliwości zaskarżenia ww. postanowienia, co słusznie zauważył w pouczeniu organ I instancji, to należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. W związku z tym, że postanowienie, na które wniesione zostało zażalenie jest niezaskarżalne, bezprzedmiotowym jest również rozpatrywanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W skardze na ww. postanowienie organu wojewódzkiego, skarżący – A P zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie, w szczególności poprzez niezbadanie, czy organ powiatowy wydając postanowienie [...] października 2012 r. nakazujące wykonanie ekspertyzy technicznej, miał podstawy do wydania takiego orzeczenia. Podniósł bowiem, iż postanowienie nakładające ww. obowiązek zostało wydane w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego pomimo, że nie zachodziły przesłanki określone w tym przepisie, co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. z protokołów oględzin pracowników organu powiatowego, książki obiektu oraz protokołów z kontroli okresowej 5-letniej stanu technicznego obiektu wykonanej przez uprawnione osoby, a także z decyzji organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (umarzającej postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku, ze wskazaniem, że nie stanowi on zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi). W konsekwencji skarżący wywiódł, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2012 r. zapadło z rażącym naruszeniem prawa. Z tych też przyczyn skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oraz o zobowiązanie organu powiatowego do uchylenia w trybie art. 77 § 2 k.p.a. wydanego postanowienia nakładającego obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej budynku. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowi art. 134 k.p.a., a zapadło ono w związku z zażaleniem skarżącego wniesionym na postanowienie organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r. Tym ostatnim organ orzekł o nałożeniu na skarżącego jako właściciela obiektu obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego, co istotne – uczynił to w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ II instancji orzekając w sprawie uznał, iż orzeczenie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy na podstawie ww. art. 62 ust. 3, ma charakter niezaskarżalny i może być kwestionowane tylko w odwołaniu od decyzji orzekającej w sprawie co do istoty, ewentualnie – w skardze do sądu. Stąd też uznał, iż zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne, a to uzasadnia zastosowanie art. 134 k.p.a. Sąd orzekając w niniejsze sprawie tak dokonanej oceny organu odwoławczego nie podziela. Jednocześnie wyjaśnia, że wobec charakteru formalnego skarżonego postanowienia, rozpoznając skargę nie mógł zakresem swojej kontroli objąć orzeczenia organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i ocenić (wobec zarzutów skargi) zasadność jego wydania. Skarga dotyczyła postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia i tylko w tym zakresie Sąd obowiązany był zająć stanowisko w sprawie. Analizując zaś prawidłowość zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego Sąd uznał, iż jest ono wadliwe, albowiem w sposób nieuprawniony zamyka skarżącemu drogę do kwestionowania postanowienia organu I instancji, obciążającego go obowiązkiem sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu, dla wyjaśnienia zagadnienia formalnego powstałego w sprawie, a związanego z możliwością zaskarżenia postanowienia organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wydanego w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego (i nakładającego obowiązek wykonania ekspertyzy technicznego obiektu), należało odwołać się nie tylko do literalnej treści art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ale także uwzględnić art. 81c ust. 2 i 3 tej ustawy, a te nie pozwalają na przyjęcie, że na orzeczenie, o którym mowa w art. 62 ust. 3 zażalenie nie przysługuje. Niemniej Sąd dostrzega, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje spór co do możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie ww. art. 62 ust. 3 i nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten nie stanowi bowiem ani o formie działania organu na jego podstawie, ani w konsekwencji nie stanowi wprost o możliwości zaskarżenia orzeczenia wydanego na jego podstawie. Dlatego też jeden z poglądów prezentowanych w orzecznictwie sprowadza się do stwierdzenia, że skoro w ww. przepisie nie przewidziano, iż postanowienie o charakterze dowodowym jakim jest orzeczenie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, jest zaskarżalne, to na tego rodzaju postanowienie zażalenie nie przysługuje. Zupełnie odmienny pogląd, oparty m. in. na wykładni systemowej art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, został jednak wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 711/09 (Lex nr 597798). Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał na zakres normatywny art. 81c ust. 2, który jest szerszy niż art. 62 ust. 3, dochodząc do wniosku, że hipoteza art. 62 ust. 3 zawiera się w hipotezie art. 81c ust. 2. To z kolei doprowadziło Sąd do wniosku, że skoro nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, to zawsze będzie to sytuacja, w której istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wobec tego we wszystkich tych sytuacjach, które uzasadniają stosowanie art. 62 ust. 3, są podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł powodów uzasadniających różnicowanie podmiotów będących w podobnej sytuacji, które skutkowałyby rezygnacją z kontroli instancyjnej postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3. W szczególności, w odniesieniu do zasady wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kolejnym argumentem podniesionym przez Naczelny Sąd Administracyjny, przemawiającym za prezentowaną wykładnią, jest okoliczność, że w istocie to od organu zależy, który z przepisów powoła w podstawie prawnej postanowienia, czyli to organ w rzeczywistości decydowałby o tym, czy na postanowienie będzie przysługiwało zażalenie, czy też nie. Powyższe stanowisko NSA, co do zaskarżalności postanowienia wydanego w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, iż stosownie do treści art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, właściwy organ w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Przepis ten nie określa formy orzeczenia o nałożeniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy, i nie przewiduje również możliwości wniesienia na tego rodzaju orzeczenie środka zaskarżenia. Niemniej stosując ten przepis właściwy organ winien zdaniem Sądu mieć na względzie treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który przewiduje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zgodnie z art. 81c ust. 3, na postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 przysługuje zażalenie. Powołany art. 81c ma charakter ogólny, kompetencyjny i procesowy. Został umieszczony w rozdziale zawierającym przepisy określające ustrój organów administracji publicznej w Prawie budowlanym. To zaś (jak przyjmuje się w doktrynie) oznacza, że powinien być stosowany z przepisami regulującymi kwestie materialnoprawne, a więc – winien znajdować zastosowanie w każdym przypadku, kiedy na mocy przepisu szczególnego właściwy organ żąda dostarczenia dokumentów o charakterze w nim wskazanym. Takim przepisem prawa materialnego będzie zaś art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Dlatego też, zdaniem Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając, czy na postanowienie organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] przysługuje zażalenie, nie powinien poprzestać tylko na wskazanym przez organ I instancji (w sentencji postanowienia) art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ale też mieć na względzie art. 81c ust. 2 i 3 tej ustawy. Art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być bowiem nie tylko wykładany, ale również stosowany w związku z art. 81c ust. 2. To zaś prowadzi do konkluzji, że postanowienie zapadłe na podstawie tych regulacji prawnych (wobec treści art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego) jest zaskarżalne (v. Prawo budowlane Komentarz, pod. red. Andrzeja Glinieckiego, wyd. 1, LexisNexis, str. 584-585). W ocenie Sądu, tylko przyjęcie poglądu o zaskarżalności wydanego w omawianym trybie postanowienia, zagwarantuje bowiem podmiotom, ewentualnie niesłusznie obciążonym obowiązkami, prawo do poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli administracyjnej, a następnie sądowej. Z tych też przyczyn Sąd zakwestionował wydane w niniejszej sprawie postanowienie organu wojewódzkiego uznając, iż zapadło ono z istotny naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 i art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Orzekając ponownie w sprawie, organ II instancji powinien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu. Tym samym, organ ten powinien uzależnić merytoryczne rozpatrzenie zażalenia wniesionego przez skarżącego na postanowienie organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] (nakazującego wykonanie i przedstawienie ekspertyzy technicznej budynku), od wyniku rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji