VII SA/Wa 2695/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi S. R., K. R. i K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda [...] (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Wojewoda") decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "Kpa" oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) zwanej dalej "Prawo budowlane" utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej jako "organ I instancji" lub "Starosta") nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., odmawiającą [...], [...] i [...] (dalej także jako "wnioskodawcy" lub "inwestor") zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania garaży wielostanowiskowych na lokale usługowe na terenie działek ew. nr [...] w obrębie [...] w jednostce ewidencyjnej [...] [...]-miasto. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w dniu 4 marca 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek ww. inwestora o pozwolenie na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania garaży wielostanowiskowych na lokale użytkowe. W ocenie Starosty złożony wniosek nie wypełniał regulacji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Na tej podstawie organ I instancji nałożył na wnioskodawców stosownym postanowieniem obowiązek uzupełnienia wniosku poprzez: 1. doprowadzenie projektów budowlanych do zgodności z wnioskiem w zakresie: a) nazwy zamierzenia inwestycyjnego i projektowanych robót budowlanych - w części opisowej projektu budowlanego (str. 3) inwestor wskazał zakres robót budowlanych obejmujących zmianę sposobu użytkowania istniejących 3 garaży wielostanowiskowych i pomieszczenia gospodarczego na 3 lokale użytkowe oraz instalowanie reklamy świetlnej na dachu budynku wielorodzinnego na dz. nr ew. [...] w obrębie ew. [...] zaś we wniosku w pozycji D.3. pkt. 66 wskazano, że "przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania garaży wielostanowiskowych na lokale usługowe". Ponadto organ stwierdził, że projektowane roboty budowlane obejmują również rozbudowę budynku, gdyż inwestor projektuje zabudowę istniejących wnęk; b) adresu inwestycji - inwestor w pozycji D.4. piet 77 wniosku podał, adres zamierzenia inwestycyjnego działki o nr ew. [...] w obrębie [...], w jednostce ewidencyjnej [...] [...] - miasto oraz przedłożył stosowne oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dla tych nieruchomości, a przedłożony projekt budowlany wskazuje tylko działkę ew. nr [...] w obrębie ew., [...]; 2. doprowadzenie przedłożonych projektów budowlanych do zgodności z: 2.1. rozporządzeniem Ministra Budownictwa, Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U, z 2012 r., poz. 462 ze zm.). tj.: a) z § 3 ust. 1 pkt 1 tzn. na stronie tytułowej projektu budowlanego należy zamieścić nazwę, adres i kategorię obiektu budowlanego, jednostkę ewidencyjną, obręb i numery działek ewidencyjnych na których obiekt jest usytuowany - w przedłożonym projekcie budowlanym, na stronie tytułowej nie zamieszczono kategorii obiektu budowlanego oraz wszystkich nieruchomości objętych projektowanym zamierzeniem inwestycyjnym; b) z § 4 ust. 1 i 2, na rysunkach wchodzących w skład projektu budowlanego należy umieścić metrykę projektu zawierającą: 1) nazwę i adres obiektu budowlanego; 2) tytuł (nazwę), skalę i numer rysunku; 3) imię i nazwisko projektanta (projektantów), specjalność i numer uprawnień budowlanych; 4) datę i podpis oraz zgodnie z ust. 2 - w projekcie architektoniczno-budowlanym, objętym obowiązkiem sprawdzenia, należy umieścić w metryce, o której mowa w ust. 1 imię i nazwisko osoby sprawdzającej rysunek, specjalność i numer posiadanych uprawnień budowlanych oraz datę i podpis potwierdzający sprawdzenie - w części konstrukcyjnej na rysunku nr P-1 Układ konstrukcyjny projektowanego pomieszczenia przychodni (str. 72 projektu budowlanego), brak wymaganych metryczek. c) z § 7 ust. 1, który- stanowi, że "wymagania rozporządzenia dotyczące projektu zagospodarowania dziatki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 ustawy, uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego" w tym przedłożyć projekt zagospodarowania działki lub terenu, który powinien zawierać część opisową uwzględniającą wymogi § 8 ust. 2 i część rysunkową z uwzględnieniem wymogu zawartego w § 8 ust. 3 rozporządzenia - przedłożony projekt budowlany nie zawiera pełnego opisu projektu zagospodarowania i części rysunkowej sporządzonej na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Organ I instancji zwrócił uwagę, że część opisowa projektu zagospodarowania winna dodatkowo zawierać liczbę lokali mieszkalnych w budynku i liczbę miejsc postojowych dla tych lokali oraz liczbę lokali usługowych, w tym powierzchnię użytkową oraz liczbę miejsc postojowych dla lokali usługowych w zrealizowanych obiektach na działkach objętych projektowanymi zamierzeniem inwestycyjnym oraz spełniać wymogi zawarte § 21 ust. 11 pkt 2 i 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru [...] oraz [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2010 r., nr [...] poz. [...]), w zakresie wskaźników parkowania. Należy opracować bilans miejsc postojowych dla nieruchomości wskazanych we wniosku, tj. dla działek o nr ew. [...] w obrębie [...], w jednostce ewidencyjnej [...][...] - miasto. Po przeanalizowaniu dołączonego do projektu budowlanego planu sytuacyjnego (str. 17 projektu budowlanego) i projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, stwierdził, że inwestor winien opracować w pełnym zakresie projekt zagospodarowania nieruchomości, spełniający wymogi przywołanych przepisów, aby można było zgodnie z art 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska i innymi przepisami prawa miejscowego. d) z § 11 ust. 2 pkt 1, należy uzupełnić o przeznaczenie i program użytkowy wraz z parametrami technicznymi obiektu w szczególności kubaturę, zestawienie powierzchni, wysokość, długość, szerokość i liczbę kondygnacji (wskazać powierzchnię zabudowy części istniejącej i projektowanej, powierzchnię użytkową istniejącą i projektowaną oraz powierzchnię całkowitą), organ nie może jednoznacznie sprawdzić wykazanych parametrów budynku, gdyż projektant nie dołączył pełnej inwentaryzacji istniejącego budynku (brak elewacji północnej i południowej i rzutu dachu); e) z § 11 ust. 2 pkt 10 lit. a-d, charakterystykę energetyczną budynku, opracowaną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 15 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków (Dz. U. z 2014 r., poz. 1200 ze zm.) wraz z analizą racjonalnego wykorzystania wysokoefektywnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło, opracowaną zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 12 - przedłożony projekt budowlany nie zawiera przedmiotowej charakterystyki energetycznej oraz analizy racjonalnego wykorzystania wysokoefektywnych alternatywnych źródeł zaopatrzenia w energię i ciepło; f) z § 12 ust. 2 i 4, część rysunkową należy zaopatrzyć w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego (dotyczy to także klas odporności ogniowej elementów budowlanych, stanowiących oddzielenia przeciwpożarowe oraz obudowy dróg ewakuacyjnych) oraz część rysunkowa projektu przebudowy, rozbudowy obiektu budowlanego powinna wyróżniać graficznie stan istniejący - na rzutach budynku nie wpisano klas odporności ogniowej elementów budowlanych ścian i okładzin elewacji, pokrycia dachowego oraz dróg ewakuacyjnych. Ponadto rysunki projektu budowlanego nie pokazują stanu istniejącego. Projekt budowlany przedstawia tylko inwentaryzację wybranych elementów istniejącego budynku, tj. rzut parteru, elewację zachodnią i wschodnią budynku (rys. nr.: 3i, 4i). Ponadto projekt budowlany należy uzupełnić o pełną inwentaryzację stanu istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego podlegającemu wnioskowanej, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania. g) z § 13a - projekt budowlany uzupełnić o informację o obszarze oddziaływania obiektu - przedłożony projekt budowlany nie zawiera przedmiotowej informacji; 3. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane: 3.1. w zakresie uzupełnienia projektu budowlanego o: a) kompletną informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia wykonaną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1126 ze zm.) - przedłożony projekt budowlany nie zawiera informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia dla projektowanego przedsięwzięcia; b) projekt reklamy świetlnej - na str. 3 projektu budowlanego projektant umieścił informację o zainstalowaniu reklamy świetlnej na dachu budynku mieszkalnego. Należy usunąć z projektu budowlanego, gdyż nie jest to przedmiotem postępowania. 3.2. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru [...] oraz [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2010 r. nr [...], poz. [...]) w zakresie: a) szczegółowych warunków zagospodarowania terenów, tj. zachowania 30% powierzchni biologicznie czynnej dla działek objętych projektowanym zamierzeniem inwestycyjnym - z przedłożonego projektu (planu sytuacyjnego), organ nie może ocenić, czy został spełniony wymóg zawarty w § 24 ust. 5 pkt 3 uchwały, który stanowi: "powierzchnia biologicznie czynna działek budowlanych nie może być mniejsza niż 30% ich powierzchni, licząc dla każdej działki budowlanej"; b) wskaźnika intensywności zabudowy - wskazać intensywność zabudowy, która zgodnie z § 24 ust. 3 pkt 6 lit. c uchwały dla obszaru urbanistycznego oznaczonego symbolem 5.MW/U, stanowi: "maksymalna intensywność zabudowy nie może być większa niż 4,0, w przypadku realizacji usług"; Na koniec organ I instancji wskazał także, że należy pamiętać o parafowaniu dokonanych zmian i skreśleń w projekcie budowlanym przez właściwego projektanta z podaniem daty ich wprowadzenia, tak by w przyszłości nie powstały wątpliwości kto i kiedy je wprowadził. W odpowiedzi na ww. postanowienie Starosty inwestor przy piśmie z dnia 11 maja 2016 r. dostarczył uzupełnioną dokumentację. Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonej dokumentacji organ I instancji stwierdził, że inwestor nie uzupełnił projektu budowlanego w zakresie nałożonych w postanowieniu punktów 1, 2, 2.1. lit. a, b, c, e, pkt 3.1. lit. a, pkt 3.2. lit. a, i na tej podstawie decyzją nr [...] z [...] maja 2016 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania garaży wielostanowiskowych na lokale usługowe na terenie działek ew. nr [...] w obrębie [...] w jednostce ewidencyjnej [...][...]-miasto. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył inwestor z zachowaniem ustawowego terminu. W odwołaniu zarzucono, że analiza uzasadnienia rozstrzygnięcia Starosty świadczy, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni postanowień planu miejscowego oraz nie wyjaśnił charakteru projektowanej inwestycji, a w związku z tym również błędnie ustalił istnienie wad w dokumentacji projektowej. W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty odpowiada prawu. Zauważył, że w rozpatrywanej sprawie wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę dotyczył przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania garaży wielostanowiskowych na lokale usługowe. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu organ I instancji właściwie ocenił istotę projektowanej inwestycji. Prawidłowo stwierdził, że planowana inwestycja jest rozbudową i przebudową. Poza sporem pozostaje "przebudowa" garaży na trzy lokale usługowe, wątpliwości dotyczą jedynie "rozbudowy". Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowy obiektu budowlanego, czyli rozbudowa jest rodzajem budowy. Natomiast przebudowa jest wykonywaniem robót budowlanych. Definicja legalna wskazuje, że przebudowa - to; wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). Wojewoda zauważył, że z załączonego projektu budowlanego wynika, iż projektowane zmiany dotyczą części parterowej budynku mieszkalnego, wielokondygnacyjnego położonego na działce [...]. W projekcie wprost stwierdza się że: "zmiana formy budynku polega na likwidacji bram garażowych na elewacji frontowej oraz realizacji ściany zewnętrznej, zabudowującej podcienia, zlicowanej z elewacją frontową wyższej części budynku, wprowadzeniu okien i drzwi wejściowych do projektowanych lokali". Co więcej, projektant na stronie 5 projektu budowlanego jeden z punktów tytułuje jako "opis do projektu architektoniczno - budowlanego rozbudowy i przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania''. Skoro zaś zmiany dotyczą "realizacji ściany zewnętrznej, zabudowującej podcienia", czyli de facto likwidacji podcieni w budynku i budowy ściany zewnętrznej, to następuje rozbudowa tego obiektu. W projekcie budowlanym wskazano na zmianę kubatury obiektu (str. 6): stan istniejący - 39499,8 m3 nr i stan po projektowanych zmianach - 39721,7 m3. Zmiana kubatury nie może dotyczyć, jak wskazuje definicja, przebudowy. Organ odwoławczy powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 września 2013 r. w którym stwierdzono, że zabudowa podcieni budynku, w wyniku której powstają nowe pomieszczenia użytkowe, stanowi rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 p. b. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany jest niezgodny z wnioskiem inwestora. Wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia dotyczy przebudowy, załączony projekt budowlany dotyczy rozbudowy, podczas gdy prawidłowo winno być: rozbudowa i przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania. Ponadto w poszczególnych częściach przedłożonego projektu budowlanego nie są wykazani wszyscy inwestorzy. Dlatego też, po przeanalizowaniu dokumentacji Wojewoda stwierdził, że inwestor nie wykonał nałożonego postanowieniem obowiązku w zakresie punktów 1 i 2. Na stronie 3 projektu ciągle znajduje się informacja, że przedmiotem inwestycji jest m. in. zainstalowanie reklamy świetlnej na dachu budynku wielorodzinnego. W dalszym ciągu jest to niezgodność ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ponadto inwestor nie doprowadził przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Budownictwa Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). Przedmiotowy projekt budowlany w dalszym ciągu nie zawiera takich informacji jak właściwości danego obiektu budowlanego, jego przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego. Przede wszystkim informacja o obszarze oddziaływania obiektu nie zawiera wskazania przepisów prawa w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu. Ponadto mapa do celów projektowych nie została poświadczona za zgodność z oryginałem przez projektanta. Następnie Wojewoda zauważył, że na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków projektanta należy sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Za niewystarczające należy uznać wyjaśnienie projektanta, że w oparciu o zakres projektowanych robót budowlanych stwierdza się, że nie występuje konieczność sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ustawa Prawo budowlane w art. 21a ust. 1a wskazuje bowiem w jakich przypadkach sporządza się plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Na podstawie przytoczonego przepisu ww. plan na budowie sporządza się, jeżeli: 1. w trakcie budowy wykonywany będzie przynajmniej jeden z rodzajów - robót budowlanych wymienionych w ust. 2 lub 2. przewidywane roboty budowlane mają trwać dłużej niż 30 dni roboczych i jednocześnie będzie przy nich zatrudnionych co najmniej 20 pracowników lub pracochłonność planowanych robót będzie przekraczać 500 osobodni. Organ odwoławczy wskazał, że projektant nie zawarł takich informacji jak przewidziany czas wykonywania prac, ilość zatrudnionych pracowników lub pracochłonność. Ponadto, projektant nie wykluczył wykonywania robót budowlanych o których mowa w art. 21 a ust. 2 Prawa budowlanego. W tym przypadku także należy uznać, że nałożony na inwestora obowiązek w zakresie uzupełnienia projektu budowlanego o kompletną informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia nie został spełniony. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że obowiązkiem nałożonym na inwestora był obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu na którym przewidziana jest inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru [...] oraz [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2010 r. nr [...], poz. [...]). Na podstawie § 24 ust. 5 pkt 3 powierzchnia biologicznie czynna działek budowlanych nie może być mniejsza niż 30% ich powierzchni, licząc dla każdej działki budowlanej. Dla działki na której przewidziano inwestycję powierzchnia biologicznie czynna wynosi 25,32 %, Jest to oczywista niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie inwestor także nie spełnił obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na koniec uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Wojewoda odniósł się do obowiązku usunięcia nieprawidłowości w zakresie bilansu miejsc postojowych. Zauważył, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru [...] oraz [...] zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2010 r. w § 21 ust. 10 wskazuje, że "potrzeby w zakresie parkowania inwestorzy i właściciele posesji zapewniają na terenach swoich działek, w liczbie wynikającej z ustalonych wskaźników". Sformułowanie "swoich działek" jest nieostre, zatem nie można wykluczyć, że plan dopuszcza lokalizację miejsc parkingowych również w innym miejscu niż planowana inwestycja. Wskazana przez Starostę niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy prawidłowości wyliczenia miejsc parkingowych. Nieuzasadnione było przyjęcie przez organ I instancji przy wyliczaniu miejsc parkingowych wskaźnika parkingowego 1,5 m.p./l mieszkanie dla mieszkań w budynku położonym na działce nr ew. [...], brak jest do tego jakichkolwiek podstaw, skoro ta część budynku nie podlega zmianie, a plan nakazuje obliczyć i zapewnić miejsca parkingowe oddzielnie dla każdej funkcji. Natomiast w ocenie Wojewody prawidłowo organ I instancji przyjął wskaźnik parkingowy 3 miejsca na każde 100 m2 powierzchni użytkowej (465,96 m2), a nie powierzchni użytkowej usług (240,33 m2), gdyż miejscowy plan expressis verbis stanowi - ,,3 m.p./każde 100 m2 pow. użytkowej". Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że załączony do wniosku z dnia 4 marca 2016 r. projekt budowlany nie spełniał wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zasadnie zatem Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. Starosta prawidłowo ustalił, że uzupełniona dokumentacja nadal nie spełnia warunków określonych w przepisach prawa. Z tych względów, w ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji odpowiada prawu i nie ma podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w decyzji Starosty. Na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego [...], [...] i [...] (dalej jako "skarżący") reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego wnieśli skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 § 1, art. 10, art. 15 i art. 139 oraz art. 11 i art. 107 Kpa, a także art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, skutkujące niezasadnym wydaniem decyzji odmownej. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy obu instancji nie wyjaśniły istoty projektowanej inwestycji. Inwestycja obejmuje wykonanie robót budowlanych, prowadzących do przeznaczenia części istniejącego garażu wielopoziomowego na cele usługowe. W ocenie skarżących ma miejsce jedynie przebudowa a nie rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego. Budynek wielopoziomowy istnieje od szeregu lat, zmiana dotyczy istniejących lokali garażowych. Nie powstaje żadna nowa kubatura czy powierzchnia. Zatem zakres projektowanych robót odpowiada pojęciu przebudowy, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W konsekwencji wszelkie dalsze wymagania dotyczące zakresu i treści projektu budowlanego oraz zgodności z planem miejscowym powinny być odniesione do zakresu przebudowy, a nie do całego istniejącego już budynku, który nie ulega zmianom. Dlatego też nie są słuszne zarzuty organów dotyczące braków i błędów w dokumentacji projektowej, mających być podstawą wydania decyzji odmownej. Skarżący nie zgodzili się z ustaleniami organów, że niezgodność z planem miejscowym polega na nieprawidłowej ilości miejsc parkingowych. Skoro bowiem projektowane obecnie zmiany nie dotyczą lokali mieszkalnych, to brak jest podstaw do stwarzania wymogu, by nastąpiło zwiększenie liczby miejsc postojowych dla tych lokali. Ilość miejsc postojowych nie powinna być obliczana od powierzchni użytkowej obiektu, lecz od powierzchni użytkowej usług. W ocenie skarżących bezpodstawne jest interpretowanie planu miejscowego w sposób niekorzystny dla inwestora, jak i zignorowanie autointerpretacji planu miejscowego, zawartej w zaświadczeniu Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2015 r. Nieprawidłowe jest również twierdzenie organu odwoławczego o nieusunięciu braków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Inwestor złożył poprawiony projekt, uwzględniający uwagi zawarte w ww. postanowieniu. Bezpodstawnie zarzucono brak inwentaryzacji budowlanej istniejącego obiektu oraz - w części rysunkowej projektu brak elementów graficznych wyróżniających stan istniejący i projektowany. Rysunki projektu zawierały te informacje. Natomiast inwestor nie mógł dokonać zmian, które nie posiadają uzasadnienia prawnego, lecz są skutkiem błędnej oceny zakresu i charakteru projektowanych robót. Dotyczy to m.in. kwestii planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W uzupełnionym projekcie zamieszczono informację dotyczącą tego planu. Jest ona zwięzła i wynika z niej, że nie zachodzą okoliczności wymagające sporządzenia przedmiotowego planu. Autor skargi podniósł, że zarzuty skarżących zawarte w odwołaniu nie zostały w pełni rozpoznane przez organ odwoławczy. Co więcej, sposób formułowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczy o bezkrytycznym przyjmowaniu ustaleń organu I instancji i braku uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom art. 11 i art. 107 k.p.a. Pominięcie stanowiska strony odwołującej się świadczy również o zaledwie formalnym zapewnieniu aktywnego uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym. Wniesienie odwołania nie może bowiem skutkować brakiem ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów w tym odwołaniu zawartym. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę na nowo, dlatego też jego rozstrzygnięcie nie może pomijać art. 15 i art. 139 K.p.a. Tymczasem uzasadniając swoją decyzję Wojewoda przytacza zarzuty w stosunku do dokumentacji projektowej wykraczające poza stanowisko zajmowane przez Starostę. Dopiero w decyzji odwoławczej wskazane zostało, dlaczego w ocenie organów administracji projektowana inwestycja polega nie tylko na przebudowie, ale również na rozbudowie. Kwalifikacja robót budowlanych ma przy tym podstawowe znaczenie dla oceny rozwiązań projektowych. Oznacza to w praktyce, że strona nie może w pełni korzystać z trybu dwuinstancyjnego. Wskazanie w decyzji ostatecznej nowych wad dokumentacji pogarsza sytuację odwołującego się, który przy ponownym składaniu wniosku o pozwolenie na budowę będzie musiał wprowadzić takie zmiany, których konieczności organ I instancji nie wykazywał w uzasadnieniu decyzji. Powyższe zaś świadczy o naruszeniu przepisów postępowania wskazanych w skardze. Skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie kwestią kluczową jest stwierdzenie zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sprawy planowania przestrzennego należą do kompetencji własnych gminy. Nie jest zrozumiałe, dlaczego Wojewoda nie tylko odmawia znaczenia zaświadczeniu Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 2015 r., ale w ogóle pomija to zaświadczenie. Tymczasem zaświadczenie stanowi rodzaj autointerpretacji planu miejscowego. Wynika z niego zgodność projektu z planem miejscowym. Natomiast zgodnie z orzecznictwem, przytoczonym w odwołaniu i mającym pełne znaczenie dla niniejszej skargi, wykładnia planu miejscowego ma być dokonana przy uwzględnieniu wszelkich dostępnych dowodów. Nadto Wojewoda nie ustosunkował się do zarzutu, że na uzasadnienie swojego stanowiska organ I instancji stwierdza, że nie jest możliwe ustalanie powierzchni użytkowej usług, bowiem do projektu budowlanego stosuje się PN-ISO 9836:1997, zgodnie z rozporządzeniem z 2012 r., pomimo że rozporządzenie to dotyczy projektu budowlanego, a nie planu miejscowego i wydane zostało w 2012 r., zaś plan miejscowy uchwalony został wcześniej - w 2010 r. Skoro zaś zarzuty odwołania dotyczące nieuwzględnienia znaczenia przedmiotowego zaświadczenia nie zostały w ogóle rozpoznane, to nie można przyjąć, by organ odwoławczy rozpatrzył wszystkie aspekty sprawy oraz aby uzasadnił swoją decyzję w sposób spełniający wymagania art. 107 K.p.a. Skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko o prawidłowym sposobie ustalenia ilości miejsc postojowych. Dla istniejącego obiektu i lokali mieszkalnych, które nie ulegają przebudowie, ilość ta powinna być obliczona według zasad z daty budowy tych lokali. Nowe wymagania (to jest zawarte w obecnie obowiązującym planie miejscowym) stosować można tylko do zakresu projektowanej inwestycji - to jest lokali usługowych, przy uwzględnieniu ich powierzchni. Nie jest również możliwe stosowanie wymagań obecnie obowiązującego planu miejscowego w stosunku do powierzchni biologicznie czynnej. Projektowana inwestycja nie powoduje żadnych zmian w tym zakresie. Nie następuje dodatkowe utwardzenie czy też zabudowanie powierzchni biologicznie czynnej. Przeciwnie, pozostaje stan zgodny ze stanem z daty zakończenia budynku, a zatem zgodny z poprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Z ww. przyczyn nie można uznać zasadności stanowiska organu odwoławczego co do wadliwości dokumentacji projektowej. Powyższe świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji z wadami, o których mowa w skardze i uzasadnia wniosek o jej uchylenie, jak też o uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda podtrzymał co do zasady swoją dotychczasową argumentację, uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przy wydaniu bowiem zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1)złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; 2)złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego określa jakie załączniki inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Są to między innymi: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa wart. 20 ust. 1 pkt lb, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym powyżej, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że organ I instancji po dokonaniu analizy wniosku skarżących na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nałożył na nich obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w czterech egzemplarzach przedłożonego projektu. W odpowiedzi na ww. postanowienie skarżący przy piśmie z dnia 11 maja 2016 r. dostarczyli uzupełnioną dokumentację. W wyniku jednak analizy zgromadzonej dokumentacji Starosta stwierdził, że skarżący jako inwestorzy nadal nie uzupełnili projektu budowlanego w zakresie nałożonych w ww. postanowieniu punktów 1, 2, 2.1. lit. a. b. c. e. pkt 3.1. lit. a, pkt 3.2. lit. a. Na tej podstawie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania garaży wielostanowiskowych na lokale usługowe na terenie działek ew. nr [...] w obrębie [...] w jednostce ewidencyjnej [...][...]-miasto. Organ odwoławczy utrzymał zaś w mocy decyzję Starosty. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i zasadnie odmówiły skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie wniosek skarżących o wydanie pozwolenia na budowę dotyczył przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania garaży wielostanowiskowych na lokale usługowe. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organ odwoławczy właściwie ocenił istotę projektowanej inwestycji. Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja jest zarówno rozbudową, jak i przebudową. Dlatego też, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji zaś braku usunięcia przez skarżących wskazanych nieprawidłowości, zasadnie odmówiły skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przede wszystkim nie można zgodzić się z zarzutem skarżących zawartym w ich skardze, że planowana przez nich inwestycja obejmuje jedynie przebudowę, a nie rozbudowę. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy, że rozbudowa jest rodzajem budowy. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 7a przebudowa jest wykonywaniem robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Analiza projektu budowlanego wskazuje na to, że w przypadku projektowanej przez skarżących inwestycji ma miejsce także rozbudowa. Z załączonego projektu budowlanego wynika, że projektowane zmiany dotyczą części parterowej budynku mieszkalnego, wielokondygnacyjnego położonego na działce [...]. W projekcie zaś wprost stwierdza się, że: "zmiana formy budynku polega na likwidacji bram garażowych na elewacji frontowej oraz realizacji ściany zewnętrznej zabudowującej podcienia, z licowanej z elewacją frontowy wyższej części budynku, wprowadzeniu okien i drzwi wejściowych do projektowanych lokali. Ponadto, sam projektant na stronie 5 projektu budowlanego jeden z punktów tytułuje jako "opis do projektu architektoniczno-budowlanego rozbudowy i przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania" Słusznie wskazuje organ odwoławczy w swojej decyzji, że skoro zmiany dotyczą realizacji ściany zewnętrznej, zabudowującej podcienia, czyli de facto likwidacji podcieni w budynku i budowy ściany zewnętrznej, to następuje rozbudowa tego obiektu. W projekcie budowlanym wskazano na zmianę kubatury obiektu (str. 6): stan istniejący - 39499,8 m3 i stan po projektowanych zmianach - 39721,7 m3. Zmiana kubatury obiektu nie może dotyczyć, jak wskazuje definicja, przebudowy. Zabudowa podcieni budynku, w wyniku której powstają nowe pomieszczenia użytkowe stanowi bowiem rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W wyniku takich ustaleń zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany jest niezgodny z wnioskiem skarżących inwestora. Wniosek skarżących o udzielenie pozwolenia dotyczy bowiem przebudowy, załączony projekt budowlany dotyczy rozbudowy, podczas gdy prawidłowo winno być: rozbudowa i przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania. W związku z powyższym uznać należało, że skarżący nie wykonali nałożonego na nich stosownym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. obowiązku w zakresie wskazanych w tym postanowieniu punktów 1 i 2. Obowiązkiem nałożonym na skarżących był również obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu na którym przewidziana jest inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru [...] oraz [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2010 r. nr [...], poz. [...]). Na podstawie § 24 ust. 5 pkt 3 powierzchnia biologicznie czynna działek budowlanych nie może być mniejsza niż 30% ich powierzchni, licząc dla każdej działki budowlanej. Dla działki na której przewidziano inwestycję powierzchnia biologicznie czynna wynosi zaś jedynie 25,32 %. Jest to więc oczywista niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, w powyższym zakresie skarżący nie spełnili obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie wykonali również obowiązku usunięcia nieprawidłowości w zakresie bilansu miejsc postojowych. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru [...] oraz [...] w § 21 ust. 10 wskazuje, że "potrzeby w zakresie parkowania inwestorzy i właściciele posesji zapewniają na terenach swoich działek, w liczbie wynikającej z ustalonych wskaźników". Sformułowanie "swoich działek" jest nieostre, zatem nie można wykluczyć, że plan dopuszcza lokalizację miejsc parkingowych również w innym miejscu niż planowana inwestycja. Organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że nieuzasadnione było przyjęcie przez organ I instancji przy wyliczaniu miejsc parkingowych wskaźnika parkingowego 1,5 m.p./l mieszkanie dla mieszkań w budynku położonym na działce nr ew. [...]. Brak jest do tego jakichkolwiek podstaw, skoro ta część budynku nie podlega zmianie, a plan nakazuje obliczyć i zapewnić miejsca parkingowe oddzielnie dla każdej funkcji. Prawidłowo zaś organ I instancji przyjął wskaźnik parkingowy 3 miejsca na każde 100 m2 powierzchni użytkowej (465,96 m2), a nie powierzchni użytkowej usług (240,33 m2), gdyż miejscowy plan expressis verbis stanowi - ,,3 m.p./każde 100 m2 pow. użytkowej". Tak więc, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał w jakiej części podzielił stanowisko organu I instancji, a w której miał odmienną ocenę. Wbrew zarzutowi skarżących, Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy szczegółowo i w pełni wyjaśnił swoje stanowisko, tym samym nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 107 Kpa. Odwołanie skarżących zawierało zarzuty dotyczące tego, że przedmiotowa inwestycja nie jest rozbudową, jak również zarzuty dotyczące zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz ilości miejsc postojowych. Wszystkie te kwestie zostały wyjaśnione przez organ odwoławczy. Wojewoda nie naruszył także art. 15 i art. 139 Kpa. Sprawę rozpatrzyły organy dwóch instancji, nie została również pogorszona sytuacja skarżących. Podstawą wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz utrzymania zaskarżonej decyzji jest fakt, że załączony do wniosku z dnia 4 marca 2016 r. projekt budowlany nie spełniał wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zasadnie zatem Starosta nałożył na skarżących obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. Uzupełniona przez skarżących dokumentacja nadal nie spełniała jednak warunków określonych w przepisach prawa, była bowiem sporządzona niezgodnie z zapisami Prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Budownictwa, Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę na podstawie at. 151 p.p.s.a.