VII SA/Wa 2697/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania S. T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. Nr [...], znak [...] umarzającej wszczęte na wniosek Gminy [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], znak: [...], wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez Gminę [...] robót budowlanych polegających na montażu urządzeń oświetlenia w istniejących pasach drogowych: montaż konstrukcji wsporczych, przewodów i opraw oświetleniowych, na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...]gm. [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższe postanowienie zapadło na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r., Nr [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez Gminę [...] robót budowlanych polegających na montażu urządzeń oświetlenia w istniejących pasach drogowych: montaż konstrukcji wsporczych, przewodów i opraw oświetleniowych, na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. W dniu [...] grudnia 2013 r. S.T. - pełnomocnik Burmistrza Miasta i Gminy [...], złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2014r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...]grudnia 2013 r. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...], organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia Starosty [...]. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że niezbędnym w przedmiotowej sprawie jest jednoznaczne wykazanie, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] złożony został w imieniu Gminy [...], czy też S. T. złożył go w imieniu własnym. Pismem z dnia [...] maja 2014r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wycofał pełnomocnictwo dla S. T. oraz wycofał "odwołania złożone w imieniu gminy przez S. T.". Ponadto Wojewoda [...] pismem z dnia [...] maja 2014 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych podania z dnia [...]grudnia 2013r. stanowiącego prośbę o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., poprzez jednoznaczne wykazanie, czy ww. wniosek złożony został w imieniu Gminy [...], czy też w imieniu własnym. Odpowiadając na przedmiotowe wezwanie S. T. wskazał (w piśmie z dnia [...] maja 2014r.), że występował w imieniu własnym. Wojewoda [...] decyzją, z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...]., umorzył wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...]., wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez Gminę [...] robót budowlanych polegających na montażu urządzeń oświetlenia w istniejących pasach drogowych: montaż konstrukcji wsporczych, przewodów i opraw oświetleniowych, na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2014r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Wojewoda [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek Gminy [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez Gminę [...] robót budowlanych polegających na montażu urządzeń oświetlenia w istniejących pasach drogowych: montaż konstrukcji wsporczych, przewodów i opraw oświetleniowych na działkach o nr. ewid. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Na wstępie uzasadnienia organ wskazał na treść art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wyjaśnił, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Brak wniosku (rozumianego nie literalnie, jako pismo inicjujące postępowanie, ale jako wola uzyskania rozstrzygnięcia) zmierzającego do wszczęcia postępowania powoduje, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe i wymaga umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Jak wskazał organ, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Nie było podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na brak wniosku Gminy [...] w tym przedmiocie. Natomiast w przedmiotowej sprawie, w sytuacji, kiedy postępowanie zostało już wszczęte, należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. W tym stanie faktycznym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnił, że wobec szczególnej regulacji instytucji sprzeciwu zawartej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.), brak jest możliwości uznania, że w sprawie, której przedmiotem jest wydanie decyzji o sprzeciwie, poza inwestorem w wydaniu tej decyzji udział powinny mieć także inne podmioty np. sąsiedzi inwestora. Wskazał, że S. T. działał jako pełnomocnik Gminy [...] w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania przez Gminę [...] robót budowlanych polegających na montażu urządzeń oświetlenia w istniejących pasach drogowych: montaż konstrukcji wsporczych, przewodów i opraw oświetleniowych na działce o nr. ewid. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Pełnomocnictwo to zostało odwołane pismem Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego S. T. nie wykazał interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, a zatem nie posiada on przymiotu strony. W związku z powyższym postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. T.. W skardze skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że wniesienie sprzeciwu na zgłoszenie robót budowlanych przez Starostę [...] uniemożliwia mu wywiązanie się z umów z Gminą [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. dotyczącej opracowania kompletnej dokumentacji projektowo-kosztorysowej obejmującej pozwolenia na budowę lub zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu do rozpoczęcia robót: budowy oświetlenia w miejscowości [...], co wiąże się z utratą przez skarżącego korzyści za wykonanie ww. umów oraz stratą wynikającą z poniesionych kosztów i grożących kar umownych. Skarżący stwierdził, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. jest stroną postępowania jako osoba posiadająca interes prawny wynikający z art. 627 Kodeksu cywilnego oraz z uwagi na obowiązek wypełnienia warunków umowy. Nadmienił także, iż jego zdaniem postępowanie organu sprzeczne jest z art. 6-8 k.p.a., ponieważ organ dwukrotnie uchylając decyzje Wojewody [...]odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r. lub umarzające postępowanie, uchylał się od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że podnoszone w skardze zarzuty pozostają bez wpływu na podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] października 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania S. T., uznając, że odwołujący się nie jest stroną postępowania - umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014r. Nr [...]. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...] wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez Gminę [...] robót budowlanych polegających na montażu urządzeń oświetlenia w istniejących pasach drogowych: montaż konstrukcji wsporczych, przewodów i opraw oświetleniowych, na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Wyjaśnić na wstępie należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje tylko stronie postępowania. Tym samym w przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej – ma obowiązek sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie zostało wniesione prawidłowo, w tym - czy pochodzi od strony postępowania. W przypadku uznania, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze (zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98). W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazać należy za organem, iż postępowanie w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. zostało wszczęte na podstawie wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...], reprezentowanego przez S. T.. Organ zasadnie zatem uznał, iż skarżący od początku postępowania nie posiadał przymiotu strony postępowania. Występował w postępowaniu administracyjnym jedynie w charakterze pełnomocnika Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Jednakże pismem z dnia [...] maja 2014 r. ww. Burmistrz wycofał pełnomocnictwo dla S.T. oraz wycofał "odwołania złożone w imieniu gminy przez S.T.". Reasumując dokonane w toku postępowania ustalenia uznać należało, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wobec braku wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] domagającego się przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Wojewoda [...]umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Rozpatrując odwołanie strony, organ administracji może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu II instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.)". Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Zgodzić się trzeba z organem , że przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa znajduje zastosowanie w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Sąd orzekający podziela tezę wyrażonej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 16/98, wedle której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, iż skarżący w niniejszej sprawie legitymuje się interesem faktycznym, który nie jest tożsamy z interesem prawnym uzasadniającym posiadanie przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, zgodnie z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 1999 r. sygn. akt IV SA 39/99, niepub.).Oznacza to, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od pojmowanego w ten sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny". Fakt, iż skarżącego łączy z Gminą umowa o dzieło do której ma zastosowanie art. 627 kc, zaś wniesiony sprzeciw wobec zamiaru realizacji robót budowlanych stanowi przeszkodę dla wykonania umowy, może mieć znaczenie jedynie w kwestii roszczeń odszkodowawczych co wskazuje na istnienie po stronie skarżącego interesu majątkowego a nie prawnego uzasadniającego prawo do wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie wadliwie wszczęte w związku z wnioskiem innego podmiotu. Skoro zatem skarżący nie jest stroną postępowania, należało uznać, iż odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] zostało złożone przez podmiot nie będący stroną, tym samym postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu. Zaznaczyć przy tym należy, iż z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, kontroli Sądu podlegała wyłącznie ocena, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił skarżącemu przymiotu strony, a w konsekwencji, czy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 3. Tym samym nie mogły być przedmiotem kontroli Sądu podnoszone w skardze zarzuty merytoryczne do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. Nr [...]. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji w świetle powołanych na wstępie kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.