VII SA/Wa 2698/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. M. kwotę 1000 zł (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną [...] grudnia 2011r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 138 § 1 pkt uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r., oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i S. G. pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, przebudowę ogrodzenia na działce nr [...] przy ul. K. w W.. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wniosek o wydanie im pozwolenia na budowę inwestorzy złożyli [...] sierpnia 2010r. W toku postępowania Prezydent W. postanowieniem wydanym [...] lipca 2011 r. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia złożonego wniosku. Braki wniosku zostały uzupełnione [...] lipca 2011 r. Prezydent W. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe uzasadnił faktem, iż inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Organ I instancji w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazał, iż nie wyjaśniono kwestii lokalizacji ściany granicznej - wspólnej. Strona postępowania A. M. twierdzi, że znajduje się ona całkowicie na działce będącej jej własnością, natomiast inwestorzy twierdzą, że znajduje się na granicy działek. Ponadto do poprawionego przez inwestora projektu budowlanego nie została dołączona decyzja [...] Konserwatora Zabytków pozwalająca na wydanie pozwolenia na budowę. Ponownie rozstrzygając sprawę organ odwoławczy stwierdził, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisami art. 32 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1 oraz art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Złożył prawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki został sporządzony zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego, spełniając wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003r., Nr 120,poz. 1133) i jest zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi. Projekt zawiera również wymaganą ekspertyzę techniczną dotyczącą oddziaływania na sąsiedni budynek zlokalizowany przy ul. K. na działce ew. [...] spowodowany przebudową i rozbudową sąsiedniego budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego sporządzoną przez osobę posiadającą przygotowanie do pełnienia do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta w specjalności konstrukcyjno - budowlanej. Do projektu dołączono również decyzję Prezydenta W. [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011r.Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie uzgodnienia przedmiotowego projektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia a nadto jest zgodny z warunkami uchwały Rady Miasta W. z [...] października 2006r, [...] Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenu [...] Historycznego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006r., Nr[...], poz. [...]). Organ podał również, że zarzuty jakie zgłaszała w odwołaniu od decyzji organu I instancji A. M. nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła An. M. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi: 1. naruszenie przepisu art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlanego poprzez jego niezastosowanie i udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestorzy A. i S. G. na nieruchomości przy ul. K. w W. rozpoczęli roboty budowlane objęte inwestycją, której dotyczy zaskarżona decyzja, nie posiadając ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę, a wiec z naruszeniem art. 28 ust. 1 w/w ustawy Prawo budowlane, co potwierdza prowadzone postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla W., w tym protokół PINB Nr [...] z dnia [...] października 2011 z oględzin robót budowlanych oraz postanowienie PINB W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 6,7,8,9,10,77,80,81 k.p.a. oraz art. 107§ 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 34, art. 35 ust. 1 pkt.1 - 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności poprzez: a) przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób jednostronny, z pozbawieniem skarżącej jako strony prawa czynnego udziału w tym postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych uwag, zastrzeżeń oraz żądań, b) pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą i nie odniesienie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, c) brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy a w konsekwencji oparcie się na fragmentarycznym materiale dowodowym, co skutkowało ustaleniem stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, d) nie odniesienie się do uwag i zarzutów zawartych w pismach skarżącej składanych w trakcie postępowania tudzież do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w sytuacji gdy dotyczyły one niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz jego niekompletności i wewnętrznej niespójności a nadto negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na bliźniaczy segment stanowiący własność skarżącej, e) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem ustawowych wymogów. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a wiec polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W prawie administracyjnym udzielenie uprawnienia lub nałożenie obowiązku możliwe jest wyłącznie na podstawie norm prawa materialnego, które w swych hipotezach określają okoliczności w których takie rozstrzygnięcie jest możliwe (konieczne). Okoliczności te są stanem faktycznym, w przypadku zaistnienia którego organy administracji uprawnione są lub zobowiązane do dokonania konkretnych rozstrzygnięć o prawach lub obowiązkach obywatelach. Niezbędnym zatem warunkiem stosowania norm prawa materialnego jest uprzednie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W myśl obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów prawa, to na organach administracyjnych spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ( art. 7 k.p.a.), polegający między innymi na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czego precyzyjny przebieg powinien być przedstawiony w uzasadnieniu wydanej decyzji ( art. 107 § 3 k.p.a.). Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest bowiem zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zgodnie zatem z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe ( art. 136 k.p.a.). Oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej ta decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie ( wyrok NSA z dnia 1 października 2009r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego jako że nie rozpoznał w istocie ponownie sprawy merytorycznie w jej całokształcie. Wskazać należy, że prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Prowadząc postępowanie w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uwzględnił ani zarzutów odwołania skarżącej ani zarzutów zgłaszanych w jej pismach ani też nie uwzględnił w swych ocenach bogatego materiału jakim dysponował. Zaś uzasadnienie decyzji lakoniczne i częściowo (wobec zawartych w nim sformułowań) niezrozumiałe nie tylko nie spełnia zasady przekonywania stron, ale powoduje brak możliwości weryfikacji przez Sąd prawidłowości rozstrzygnięcia. Zarzuty jakie zgłaszała skarżąca w niniejszej sprawie, tj. rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji przed złożeniem wniosku o pozwolenie na ich wykonanie, niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno - budowlanymi są konkretne i obowiązkiem organu było przeanalizować je i ocenić na podstawie całości zebranego materiału. Z tych względów w ocenie Sądu decyzja wydana w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego winna zostać uchylona. Ponownie rozpatrując odwołania od decyzji organu I instancji obowiązkiem organu odwoławczego będzie ponowne rozpatrzenie sprawy merytorycznie z uwzględnieniami zarzutów zgłaszanych przez strony z dokonaniem ich szczegółowej analizy i oceny na podstawie zebranego materiału dowodowego. Należy również podkreślić, że w sprawie (w szerokim rozumieniu) przedmiotowej inwestycji został wydany dnia 30 października 2012r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (VII SA/Wa 1937/12) dotyczący rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, który również winien organ architektoniczno - budowlany uwzględnić. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.