VII SA/Wa 2698/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej B. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zwany dalej "Ministrem", postanowieniem z [...] października 2016 r., znak: [...], w związku z odwołaniem i wnioskiem B. B., zwanej dalej "skarżącą", o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2014 r., znak: [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wskazana decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2014 r., udzielała Zarządowi Dróg i Transportu w Ł. pozwolenia na prace budowlane na terenie objętym ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego ul. P., polegające na przebudowie i budowie Al. K. na odcinku od ul. Ż. do ul. W. wraz z włączeniem do Al. P. w Ł. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia Ministra wskazano art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie zabytków" oraz art. 58, 59 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.". 2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zezwolił Zarządowi Dróg i Transportu w Ł. na prowadzenie prac budowlanych, zgodnie z przedłożonymi projektami, na ww. terenie objętym ochroną konserwatorską. Zaplanowane prace obejmują przebudowę określonych ulic i skrzyżowań budowę torowisk tramwajowych, zjazdów, chodników, ścieżek rowerowych, zatok postojowych i ogrodzeń. Zdaniem organu pierwszej instancji wymienione w decyzji działania inwestycyjne nie naruszają przepisów ustawy o ochronie zabytków. Jedynym podmiotem uznanym za stronę w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków był adresat decyzji, tzn. Zarząd Dróg i Transportu w Ł. 3. Odwołanie od ww. decyzji oznaczone datą [...] marca 2016 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, wniosła skarżąca. Według Ministra odwołanie wpłynęło do organu w dniu 2 września 2016 r., chociaż na kopii rękopisu odwołania znajduje się stempel [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł., Wydział Architektury, z datą 21 marca 2016 r. Skarżąca wniosła przy tym o doręczenie jej decyzji, a także opisu inwestycji i związanych z nią pism. 4. Postanowieniem z [...] października 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że wniosek o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., może złożyć podmiot uprawniony do dokonania określonej czynności procesowej, który jednak nie dokonał tej czynności w określonym dla niego terminie. Oznacza to, że w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania, z wnioskiem o jego przywrócenie w trybie art. 58 § 1 k.p.a. może wystąpić strona, która brała udział w postępowaniu i której organ doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustanie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Kwestię skutecznego zainicjowania postępowania incydentalnego w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania należy więc – zdaniem Ministra - wiązać z okolicznością doręczenia stronie decyzji. W związku z powyższym, jak wynika z art. 58 § 1 k.p.a., koniecznym warunkiem uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej (wniesienia odwołania) jest uchybienie terminu do wniesienia odwołania i uprawdopodobnienie, że uchybienie to nastąpiło bez winy strony. W przypadku niespełnienia choćby jednego z wymienionych warunków, wniosek nie może być uwzględniony. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że skarżąca nie była wskazana jako strona przedmiotowego postępowania i nie została doręczona jej decyzja organu pierwszej instancji. W związku z tym należało odmówić jej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. 5. Skarżąca wniosła Skargę na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Skarga została sporządzona w formie ręcznej adnotacji sporządzonej na oryginale decyzji Ministra. Skarżąca nie przedstawiła konkretnych zarzutów ani argumentów uzasadniających wystąpienie ze skargą. 6. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 7. Sąd wyjaśnia, że równocześnie z przestawioną skargą na postanowienie Ministra odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, skarżąca złożyła skargę na postanowienie Ministra z tego samego dnia: [...] października 2016 r., znak: [...]., którym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania. W tym drugim przypadku sprawa rozpatrywana była przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygn. akt VII SA/Wa 2699/16. Po rozpoznaniu wskazanej sprawy sądowoadministracyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2017 r. uchylił postanowienie Ministra w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Sąd uznał, że argumentacja Ministra sprowadzająca się do niedopuszczalności złożenia odwołania ze względu na brak legitymacji skarżącej do wystąpienia z odwołaniem, jest błędna. Organ nie miał podstawy do stwierdzenie braku legitymacji w przypadku skarżącej, gdyż tej kwestii nie zbadał, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnił jedynie powołując się na fakt, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2014 r., pozwalającą Zarządowi Dróg i Transportu w Ł. na prace budowlane na terenie objętym ochroną konserwatorską. Sąd wskazał, że wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia odwołania powinien być rozpoznany jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. oraz w trybie art. 149 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo że skarżąca nie przedstawiła żadnych konkretnych zarzutów ani wniosków. Rozumowanie Sądu było przy tym w istotnym zakresie analogiczne, jak w przypadku uchylonego postanowienia Ministra w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (sygn. akt VII SA/Wa 2699/16). 9. Rozumowanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przyjęte w rozpatrywanej sprawie, oparto na schemacie sylogizmu prawniczego: (1) wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji może złożyć wyłącznie osoba uprawniona do złożenia takiego odwołania, (2) warunkiem złożenia odwołania jest posiadanie przymiotu strony w postępowaniu; (3) skarżąca nie była uznana za stronę w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, tj. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i (4) nie doręczono jej decyzji organu pierwszej instancji, a zatem (5) skarżąca nie ma legitymacji do złożenia odwołania i - konsekwentnie – (6) skarżąca nie ma prawa wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W rozpatrywanej sprawie przedstawione rozumowanie jest jednak błędne. 10. Zdaniem Sądu, z uwagi na brzmienie przepisów ustawy o ochronie zabytków, a także w świetle wykładni systemowej tych przepisów dokonanej w kontekście przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (zwłaszcza art. 28 k.p.a.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej "pr.bud."), w odniesieniu do pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 pr.bud.), zakresu podmiotowego postępowania prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków nie określa jedynie art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, ale również – na zasadach ogólnych – art. 28 k.p.a. O ile więc przepisy szczególne nie stanowią inaczej, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z powyższym, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez konserwatora zabytków na podstawie art. 36 i nast. ustawy o ochronie zabytków stroną może być nie tylko organ oraz wnioskujący o pozwolenie, ale także inna osoba, jeśli przysługuje jej interes prawny. Ta zasada prowadzi, z kolei, do wniosku, że konserwator zabytków jako organ administracji, do którego wpływa żądanie określonej osoby uznania jej za stronę, ma obowiązek dokonać sprawdzenia, czy takiej osobie przysługuje legitymacja do uczestniczenia w danym postępowaniu na prawach strony. Nieprzeprowadzenie badania, czy osobie wnioskującej o uznanie za stronę przysługuje interes prawny, oznacza naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone orzecznictwie sądów administracyjnym, szczegółowo przytoczonym w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2699/16, o obowiązku zbadania w rozpatrywanej sprawie, czy skarżącej przysługiwał interes prawny uzasadniający złożenie odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Wydając zaskarżone postanowienie z [...] października 2016 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zbadał, czy skarżąca powinna być stroną w postępowaniu prowadzonym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zakończonym decyzją z [...] października 2014 r., czy też nie. Nieustalenie tej okoliczności oraz wydanie zaskarżonego postanowienia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na podstawie założenia przyjętego bez poważniejszego uzasadnienia, oznacza naruszenie przepisów postępowania w sposób skutkujący powstaniem obowiązku jego uchylenia przez Sąd. Dla Sądu jest przy tym jasne, że skarżąca nie wykazała się odpowiednią starannością i w niezwykle lakonicznym odwołaniu nie wskazała okoliczności uzasadniających jej żądanie uznania za stronę w postępowaniu. Brak uzasadnienia dla żądania strony nie może wszakże być traktowany (w tej fazie postępowania) jako dowód braku odpowiedniego uprawnienia po stronie osoby żądającej. 11. Zdaniem Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organ odwoławczy powinien złożone odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym może wnieść odwołanie w ustawowym terminie, jeśli wykaże, że przysługuje jej interes prawny w danej sprawie. Według tej samej zasady osoba, której przysługuje interes prawny, może żądać wznowienia postępowania w sprawie zakończoną już ostateczną decyzją administracyjną. Co więcej, stwierdzenie przez Ministra niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak przymiotu stronu czyniło bezprzedmiotowym badanie, czy odwołanie skarżącej zostało złożone w terminie. Natomiast, w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego organ najpierw w tzw. fazie wstępnej postępowania dokona oceny dopuszczalności wniosku skarżącej, w szczególności, czy wniosek został wniesiony przez podmiot uprawniony z zachowaniem ustawowego terminu i czy wskazuje przesłankę wznowieniową. Dopiero po zbadaniu zachowania ww. warunków formalnych i po udzieleniu pozytywnych odpowiedzi na wymienione pytania, obowiązkiem organu będzie wszczęcie postępowania wznowieniowego i dokonanie ustalenia, w ramach postępowania rozpoznawczego, czy podana przez wnioskodawcę przesłanka wznowieniowa rzeczywiście zaistniała, a także – w trzeciej kolejności - rozstrzygnięcie o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. W myśl wskazanych zasad, Minister rozpatrując ponownie wniosek skarżącej powinien pouczyć skarżącą o warunkach wznowienia postępowania w sprawie zakończoną ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ powinien też wezwać skarżącą do: (a) wskazania interesu prawnego, niebędącego wyłącznie interesem faktycznym, uzasadniającego udział skarżącej w postępowaniu w sprawie prac budowlanych na terenie objętym ochroną konserwatorską, (b) wyraźnego określenia terminu, w jakim skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a wreszcie, (3) sprecyzowania, która z przesłanek wznowienie postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. uzasadnia żądanie skarżącej. 12. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię przepisów prawa oraz interpretację wniosków skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w punkcie II wyroku.