VII SA/Wa 2698/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2019r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania A. A. oraz B. S. – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2018r. nr [...] wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 f i art. 12, art.16 i art.17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018r., poz. 1474 - dalej zrid) zezwalającą na budowę drogi publicznej gminnej ([...]) na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] (dz. nr ew.[...] obr. [...] i nr ew. [...] obr. [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 11a ust. 1 zrid wniosek dot. ww. inwestycji wniósł zarządca drogi. Zgodnie z art. 11 b ust. 1 zrid, uzyskał opinie: Zarządu Województwa [...] z ..lipca 2018r. Prezydenta [...]z [...] lipca 2018 r. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 zrid załączył mapę przebiegu drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych i uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy projektu podziału nieruchomości i zmiany w zagospodarowaniu terenu. W myśl art. 11 d ust. 1 pkt 5 zrid dołączył projekt budowlany z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz wymaganymi dokumentami. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby uprawnione oraz dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających. W ramach art. 11d ust. 1 pkt 8 zrid dołączył opinię [...] Konserwatora Zabytków. Organ wyjaśnił, że inwestor nie miał obowiązku składania wszystkich opinii z art.11 d ust. 1 pkt 8 zrid, bo pozostałe nie były wymagane. Dalej przedstawił przebieg postępowania i stwierdził, że było ono prawidłowe. Po przytoczeniu art. 11f ust. 3 i art. 11f ust. 1 zrid stwierdził, że dopełniono wszelkich formalności wskazanych w ww. przepisach. Decyzja czyni zadość wymogom art. 11 f ust. 1 zrid, zawiera powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających, warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 Prawo budowlane) oraz wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapę z projektem podziału w skali 1:500,). W decyzji nałożono też szereg obowiązków związanych z realizacją inwestycji. Wojewoda [...] stwierdził zatem, że nie było podstaw do zakwestionowania ww. decyzji. Podkreślił, że inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizację ustalono na podstawie aktu prawnego rangi ustawowej. Organ nie podzielił zarzutów skarżących. Odnośnie odwołania B.S. w kwestii m.in. braku zgody na ścięcie rogu jej działki we wskazanym w projekcie wymiarze, organ powołał się na wyjaśnienia inwestora w piśmie z 24 maja 2019r. podającego, że projektowane granice dz. [...] są zgodne z jej przebiegiem, określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Zachodniego [...] w rejonie ulicy [...](uchwała Rady [...] Nr [...] z [...] września 2010r.- Dz. U. Woj. [...]. Nr [...] z [...]10.2010, poz. [...]). Poszerzenie pasa drogowego, nazywane "skosem" jest konieczne, ze względu na uzyskanie zgodności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r. poz. 124). Ponadto, zmiana przebiegu drogi w rejonie działki [...], zgodnie z propozycją odwołującej, uniemożliwiłaby budowę na dalszym odcinku, zgodnie z miejscowym planem. Wyznaczenie granic inwestycji wynika również ze zgodności z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia. Organ zaznaczył, że skosy na skrzyżowaniu ulic nie muszą być jednakowe, o ile spełniają warunki ww. rozporządzenia, jak i lokalizacja słupa energetycznego przy brzegu ulicy nie wpływa na gorszą widoczność. Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z art. 11 d ust. 1 zrid, to inwestor decyduje o przebiegu drogi i terenie niezbędnym dla obiektów budowlanych. Organy mogą działać tylko w granicach wniosku bez możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Ocenie może podlegać tylko zgodność z prawem przedsięwzięcia, w tym spełnienie warunków ustawy, bo stosownie do art. 11e zrid nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do odwołania A. A., według której do drogi dojazdowej nie miała zastosowania "specustawa" organ zgodził się z inwestorem, że warunki zagospodarowania drogi publicznej [...] ustalił § 131ww. planu. Ponadto - powołując się na orzecznictwo – organ podkreślił, że kwestia budowy dróg publicznych - niezależnie czy chodzi o istniejącą drogę, czy jej rozbudowę, stanowi cel publiczny, co wynika art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz. 782 ze zm.). Zaznaczył, że w organ nie może oceniać racjonalności rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Tylko inwestor wybiera najkorzystniejszy przebieg drogi, a Rolą organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych i czy koncepcja mieści się w granicach prawa. Dalej podkreślił, że celem specustawy drogowej było stworzenie podstaw prawnych dla sprawnej realizacji inwestycji drogowej. Odmienność jej uregulowań polegała na skróceniu i uproszczeniu procedury planistycznej, podziałowej i nabywania nieruchomości. Dlatego organ nie może narzucić inwestorowi zmiany przebiegu inwestycji ze względu na kwestie nieujęte w zrid. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. A. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzuciła naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, bowiem organ nie rozpoznał wniesionych zastrzeżeń, nie wywiązał się z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie przyczyn nieuwzględnienia dowodów wskazanych w odwołaniu, - art. 8 k.p.a. poprzez złamanie tej zasady. Zdaniem strony, organ w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania, w tym kwestii, że dojazd do inwestycji "[...]" powinien być rozstrzygnięty przed wydaniem pozwolenia na budowę, jak stanowi art. 16 ustawy o drogach. Skarżąca podniosła, że odmówiono jej pozwolenia na budowę ogrodzenia z uwagi na stworzenie w ten sposób ograniczeń dla terenów sąsiednich. Zaznaczyła, że wyznaczenie punktów granicznych i przyjęcie granic do podziału nieruchomości odbyły się bez jej udziału, bo nie została o nich powiadomiona, a organy nie odniosły się do tego zarzutu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy tzw. specustawy drogowej, tj. ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. I tak art. 11i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Stosownie zatem do art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i specustawy drogowej w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Kontrolowana decyzja odpowiada bowiem wymogom określonym w przepisach art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera wszystkie niezbędne elementy wyszczególnione w tym przepisie, to jest: wymagania powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca graficzną część projektu zagospodarowania terenu), mapy projektów podziałów nieruchomości oraz określenie zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Inwestor załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Zgromadzony materiał dowodowy, był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia pozytywnego dla inwestora. W toku postępowania – wbrew zarzutom skargi - organy nie naruszyły zasad, o których mowa w art. 7, 77 § 1 i art. 8 k.p.a. Wojewoda wzywał inwestora do przedstawienia wyjaśnień w sprawie, ze stanowiskiem którego strona mogła zapoznać się na każdym etapie postępowania Ponadto, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawiadomił strony, o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, co potwierdza zgormadzony w aktach sprawy materiał dowodowy Stosownie bowiem do art. 11f ust. 3 specustawy drogowej doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja zawiera również szczegółowe motywy rozstrzygnięcia ze wskazaniem przesłanek, które miały wpływ na jego treść. Wojewoda odniósł się do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że w specustawie drogowej ustawodawca nie przyznał organom kompetencji do dokonywania oceny racjonalności, czy też zasadności zaproponowanych przez zarządcę drogi rozwiązań projektowych, co oznacza, że organy są związane wnioskiem inwestora. Powyższe wynika z art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej. Organ nie ma zatem wpływu zarówno na lokalizację, przebieg, jak i określone we wniosku parametry techniczne inwestycji. Jego zadaniem jest wyłącznie kontrola kompletności wniosku w zakresie wymogów ustawowych oraz ocena czy przedstawiona koncepcja mieści się w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14). W ocenie Sądu, z zadania sprawdzenia wniosku w powyższym zakresie organ odwoławczy się wywiązał. Do wniosku dołączono bowiem wszystkie wymagane opinie, zastępujące uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami (warunek z art. 11d ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 11d ust. 3 specustawy) oraz wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne (art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy), a ponadto projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczyć trzeba, że w przypadku inwestycji liniowych, a więc i drogowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest podyktowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. O tym, czy podmiot jest stroną postępowania decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 364/05; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1539/12). Zakres postępowania weryfikacyjnego musi więc odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję. Inwestycje tego typu mają złożony charakter, a inwestor działa w interesie publicznym, tym samym odwołanie od decyzji wydawanych w postępowaniach dotyczących inwestycji liniowych należy rozpatrywać z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego odwołującego się (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2016 r. sygn. II OSK 1412/16). W nawiązaniu do powyższego stwierdzić trzeba, że uprawnienia skarżącej do kwestionowania zaskarżonej decyzji wynikają z jej statusu jako właścicieli działki sąsiadującej z inwestycją drogową. Powyższe powoduje jednak to, że może ona skutecznie podnosić wyłącznie zarzuty dotyczące wpływu realizacji inwestycji na własną nieruchomość. W tym zakresie ocenie Sądu podlegały zarzuty skargi odnoszące się przede wszystkim do odmowy udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę ogrodzenia jej nieruchomości z uwagi na stworzenie w ten sposób ograniczeń dla terenów sąsiednich. Zarzut ten dotyczy w istocie takiego wytyczenia przez inwestora przebiegu drogi, który uniemożliwia skarżącej swobodne zagospodarowanie nieruchomości stanowiącej jej własność. Zarzut ten wiąże się z przedstawionymi już wyżej możliwościami wpływu organów na kształt planowanej inwestycji. Powtórzyć zatem trzeba, że organ wydający decyzje w trybie powołanej ustawy jest związany wnioskiem inwestora, nie ma zatem możliwości do modyfikacji trasy inwestycji, zgodnie z propozycjami stron. Wyłącznie ustalenie, że zaproponowany kształt inwestycji narusza przepisy prawa, obliguje organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji przedstawionej przez zarządcę drogi publicznej. Wobec stanowiska skarżącej szczególnie podkreślić trzeba, że oceniając, czy decyzja zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich organ musi mieć na uwadze, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, jeżeli nie narusza go w sposób niezgodny z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że prawo własności, chronione w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem absolutnym i doznaje ograniczeń. Jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust.3 Konstytucji RP). Taki właśnie charakter ma specustawa drogowa, na mocy której organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r. (K 4/10 (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106) wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Co więcej, ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego". Trybunał podkreślił, że trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i – w następstwie jej wydania – wywłaszczonych (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 208/12 publ. w CBOSA ). Przyjęte w specustawie drogowej rozwiązania prawne oparte są na dominacji interesu społecznego nad interesem indywidualnych obywateli. Stąd organ nie był władny zmienić lokalizacji drogi, tak, aby nie ograniczyć praw skarżącej do niezakłóconego zagospodarowania jej nieruchomości. Ponadto, wbrew przekonaniu skarżącej przedmiotowa inwestycja drogowa pomimo, że stanowi "tylko" dojazd do osiedla "[...]" jest inwestycją, o której mowa w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Przede wszystkim dlatego, że funkcja drogi w sieci dróg publicznych nie ma żadnego znaczenia normatywnego. Każda droga publiczna, w tym droga gminna, może być z woli ustawodawcy zrealizowana w trybie specustawy drogowej, w tym również drogi dojazdowe i lokalne budowane są dla zapewnienia dojazdu do nieruchomości prywatnych. Nie ma też żadnego znaczenia źródło finansowania budowy drogi. W świetle powołanego przez skarżącą art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który przewiduje partnerstwo publiczno-prawne w zakresie budowy dróg publicznych, również powiązanie realizacji inwestycji drogowej (gminnej) z realizacją inwestycji prywatnej nie wyklucza prawnej możliwości zastosowania art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Tym samym dopuszczalne jest zastosowanie specustawy drogowej dla zaprojektowania i zrealizowania także dróg dojazdowych i lokalnych zapewniających dojazd do prywatnych nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 25/19, LEX nr 2678803). Z powyższych też względów nie jest usprawiedliwiony zarzut, że nie odniesiono się do kwestii podniesionej w odwołaniu skarżącej, że dojazd do inwestycji "[...]" powinien być rozstrzygnięty przed wydaniem pozwolenia na budowę, jak stanowi art. 16 ustawy o drogach publicznych. Na koniec warto podkreślić, że związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek udzielenia zezwolenia na inwestycję. Nie może zatem uzależniać wydania decyzji od innych świadczeń i warunków nieprzewidzianych przepisami. Wyłącznie ustalenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje organ do odmowy wydania zezwolenia w wersji przedstawionej przez zarządcę drogi. Należy mieć ponadto na względzie, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy strony i inwestora oraz podmiotów których prawa lub interesy mogą być takim zezwoleniem zagrożone, a nawet naruszone. W tym stanie rzeczy Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zgłoszonych w skardze zarzutów – na podstawie art. 151 p.p.s.a – orzekł jak w sentencji wyroku.