VII SA/Wa 2699/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. G. (dalej jako "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], znak: [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. G. pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ewid. [...], na działce nr ewid. [...],[...], położonej w miejscowości Z., obręb [...] Z.. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] maja 2015 r. A. G. złożył wniosek w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ewid. [...],[...], obręb [...] Z. w miejscowości Z., przewidzianej do realizacji na działce nr [...],[...], obręb [...] Z.. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. G. pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ewid. [...] w miejscowości Z.. Organ I instancji wskazał na niezgodność projektu budowanego z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania terenu zwanego w skrócie MPZP Z., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2004 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz [...] w dniu [...] maja 2004 r. Wojewoda [...] podał, że zgodnie z zapisami ww. planu § 5 ust. 5 obsługa projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej w sąsiedztwie dróg głównych powinna odbywać się poprzez wykorzystanie ulic klas niższych, zgodnie z kategoryzacją techniczną dróg publicznych. Wyklucza się nowe wjazdy, poza tymi które zostały wyznaczone na rysunku planu. Wobec powyższego, w ocenie organu I instancji, obsługa terenu działki nr [...],[...] obręb [...] Z. przewidziana jest w przylegającej do niej działki nr [...],[...], obręb [...] Z. o symbolu D – droga dojazdowa, tym samym działka nr [...] nie może zostać skomunikowana bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...]. Organ I instancji wskazał również, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nałożył na A. G. obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji poprzez doprowadzenie projektu budowlanego zjazdu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przedłożenie potwierdzenia ostateczności decyzji [...] Służby Dróg i Kolei we [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Powyższe nieprawidłowości należało uzupełnić w terminie do dnia [...] lipca 2015 r. W związku z bezskutecznym upływem zakreślonego w piśmie terminu i niezrealizowaniem przez wnioskodawcę wszystkich obowiązków organ I instancji zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na rzecz inwestora A. G.. Ponadto organ I instancji podniósł, że wnioskowana inwestycja polega na budowie zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr. [...] w miejscowości Z., a nie budowie czy też przebudowie tej drogi, a zatem nie stanowi inwestycji o jakiej mowa w § 5 ust. 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. G.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie pozwolenia na budowę oraz stwierdzenie zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił argumentację organu I instancji, iż w § 5 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2004 r. jednoznacznie wskazano dopuszczalny sposób komunikacji terenów znajdujących się w sąsiedztwie dróg głównych, w tym drogi wojewódzkiej nr [...], na wysokości działki nr ewid. [...] – poprzez wykorzystanie ulic klas niższych, z czego wynika, że niedopuszczalna jest lokalizacja zjazdu indywidualnego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ewid. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że załącznik graficzny do uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2004 r. przewiduje drogę oznaczoną symbolem D – droga dojazdowa, do której przylega działka nr ewid. [...]. W planie zagospodarowania spornej inwestycji powyższa droga dojazdowa oznaczona jest jako działka drogowa o nr ewid. [...]. W ocenie organu odwoławczego bez wpływu na ocenę przedmiotowej sprawy jest kwestia pojęcia "wjazdu" a nie "zjazdu" użytego w § 5 ust. 5 uchwały, bowiem przepis wskazuje, że co do zasady niedopuszczalne są jakiekolwiek bezpośrednie połączenia z drogą główną, co wynika ze zdania pierwszego przepisu, zaś zdanie drugie wprowadza wyjątek – dopuszczalne są tylko wjazdy przewidziane na rysunku planu. Nadto organ II instancji podkreślił, że możliwość nowego zjazdu bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...] nie wynika także z § 5 ust. 10 ww. uchwały, ponieważ sporna inwestycja nie polega na budowie i modernizacji dróg i ulic. Również § 5 ust. 3 pkt 8 uchwały nie odnosi się do lokalizacji nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], ale do lokalizacji dróg serwisowych. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że okoliczność wydania przez Zarząd Województwa [...] decyzji z dnia [...] września 2013 r. Nr [...], znak. [...], zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ewid. [...], nie świadczy o zgodności spornej inwestycji z powyższym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu II instancji, wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu przez zarządcę drogi w żaden sposób nie jest uzależnione od zgodności takiego zamierzenia z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.z 2015, poz. 460, ze zm.) organ właściwy do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu nie dokonuje oceny zgodności takiego zjazdu z koniecznością ochrony ładu przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję złożył A. G. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że planowany zjazd indywidualny z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę [...] obręb Z. jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z., 2) § 5 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2004, poprzez błędną interpretację wyrażającą się tym, że zapis tego paragrafu nie pozwala na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej [...] na działkę [...] obręb Z., 3) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez uznanie, że decyzja z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] Zarządu Województwa [...] zezwalająca na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej [...] nie stanowi podstawy do wydania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę, że zapis § 5 ust. 5 MPZP Z. dotyczy wyłącznie wykonywania nowych wjazdów, a nie zjazdów. Ponadto zapis ten wskazuje obsługę terenów poprzez wykorzystanie ulic klas niższych, lecz nie zabrania i nie zakazuje możliwości wykonania zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej. Nadto skarżący uznał za niesłuszne twierdzenie organu II instancji, że organ właściwy do wydania decyzji zezwalającej na budowę zjazdu nie dokonuje oceny zgodności takiego zjazdu z koniecznością ochrony ładu przestrzennego na mocy art. 29 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2012 poz. 270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. G. pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ewid. [...], na działce nr ewid. [...],[...], położonej w miejscowości Z., obręb [...] Z.. Postępowanie zakończone ww. decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego, który wystąpił o wydanie pozwolenia w ww. zakresie dążąc do realizacji inwestycji polegającej na budowie zjazdu na działkę nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...] ( działka nr [...]). Składając powyższy wniosek skarżący legitymował się ostateczną decyzją Zarządcy drogi- Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2013r. zezwalającą na podstawie art. 29 ust 1 i ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, na lokalizację przedmiotowego zjazdu z drogi wojewódzkiej. Organy orzekające w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie przyjęły, że zaprojektowana inwestycja jest niezgodna z § 5 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. zatwierdzonego Uchwałą [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2004r. Wyjaśnić przy tym należy, że niespornie inwestycja znajduje się na obszarze objętym wskazanym planem , zaś § 5 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2004 r. jednoznacznie wskazuje dopuszczalny sposób komunikacji terenów znajdujących się w sąsiedztwie dróg głównych, w tym drogi wojewódzkiej nr [...], na wysokości działki nr ewid. [...] – poprzez wykorzystanie ulic klas niższych, z czego wynika, że niedopuszczalna jest lokalizacja zjazdu indywidualnego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ewid. [...]. Załącznik graficzny do uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2004 r. przewiduje drogę oznaczoną symbolem D – droga dojazdowa, do której przylega działka nr ewid. [...]. W planie zagospodarowania spornej inwestycji powyższa droga dojazdowa oznaczona jest jako działka drogowa o nr ewid. [...]. Należy także zwrócić uwagę ,iż § 5 ust. 10 miejscowego planu przewiduje możliwość korekty elementów istniejącego układu komunikacyjnego jedynie w projektach technicznych budowy i modernizacji dróg i ulic. Należy zgodzić się z organami obu instancji, iż planowana przez skarżącego inwestycja nie polega na budowie i modernizacji dróg i ulic. Słusznie także organy wskazują, iż również § 5 ust. 3 pkt 8 planu nie odnosi się do lokalizacji nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], ale do lokalizacji dróg serwisowych. Sąd akceptuje również w całej rozciągłości stanowisko organu odwoławczego, iż rozróżnianie pojęć "wjazdu" i "zjazdu" użytego w § 5 ust. 5 uchwały pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, norma przepisu skazuje, że co do zasady niedopuszczalne są jakiekolwiek bezpośrednie połączenia z drogą główną, co wynika ze zdania pierwszego przepisu. Wyjątek stanowią tylko wjazdy przewidziane na rysunku planu. Stąd też organy uznały, że konieczne jest nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia m. in. tej nieścisłości i niezgodności, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wobec niewykonania w zakreślonym terminie postanowienia wydanego na podstawie wskazanego powyżej przepisu przyjęły zaś, że brak jest podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Nie zgodziły się jednocześnie z przedstawioną przez niego wykładnią planu w spornym zakresie. Zatem, wobec treści wydanych w sprawie decyzji, zasadnicze znaczenie miał w niej przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Należy więc wskazać, iż zgodnie z jego treścią, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie przepis ten został zastosowany w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z powyższych regulacji wynika, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte m. in. w art. 35 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W przypadku natomiast stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, organ ten nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie ww. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest prawidłowa. W konsekwencji, prawidłowym było nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności ze wskazanym zapisem planu. Przy czym, przedłożone przez skarżącego w odpowiedzi -na postanowienie organu wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego- stanowisko o odmiennej interpretacji zapisu planu Burmistrza Miasta i Gminy w S. z [...] czerwca 2015r,- wadliwe w swej treści-nie mogło stanowić o realizacji nałożonego w tym zakresie na skarżącego obowiązku. W ocenie Sądu, nie było bowiem podstaw do odmiennej niż dokonały tego organy, interpretacji ww. § 5 ust. 5 planu. Nie można było w efekcie przyjąć, że plan miejscowy na tym terenie nie zakazuje tworzenia nowych, bezpośrednich zjazdów z dróg głównych . Nie można w efekcie przyjąć, że o szczegółach rozwiązań komunikacyjnych decydować mają w tym przypadku akty prawne dotyczące komunikacji, w tym ustawa o drogach publicznych. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, iż wydanie przez zarządcę drogi decyzji w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych zezwalającej na lokalizację zjazdu, zwalnia organ architektoniczno-budowlany od dokonania sprawdzeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wydanie takiej decyzji, pozytywnej dla inwestora, nie przesądza bowiem o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Owszem, co do zasady decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu, wydawana jest w oparciu o przepis o charakterze szczególnych w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i z tego powodu w sytuacji jej uzyskania, inwestor nie musi legitymować się decyzją o warunkach zabudowy. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w tym przypadku. Choć inwestor uzyskał pozytywną decyzję zarządcy drogi, to jednak nie zwalniało to organu od dokonania sprawdzeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem na terenie inwestycji obowiązuje plan miejscowy. W tej sytuacji organ architektoniczno-budowlany musiał zbadać zgodność inwestycji z planem. Decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu choć jest w takim przypadku konieczna, to o zgodności z planem wiążąco w sprawie nie przesądza. Zatem, skoro inwestor na wezwanie organu I instancji, nie usunął niezgodności projektu budowlanego z planem, to organ ten nie mógł zareagować inaczej, niż decyzją odmowną wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Prawidłowo rozstrzygnięcie takiej treści zostało następnie podtrzymane przez organ II instancji orzekający w niniejszej sprawie. Analiza dokonana przez Sąd nie wykazała bowiem żadnych nieprawidłowości w działaniu tych organów. Sąd nie stwierdził przede wszystkim, aby w sprawie doszło do błędnej oceny w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wadliwego zastosowania art. 35 ust. 3 tej ustawy, a to w związku z treścią planu miejscowego. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 29 ustawy o drogach publicznych, z przyczyn powyżej przedstawionych. Nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procesowych. Organy architektoniczno-budowlane działały w sprawie w szczególności w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Miały obowiązek dokonać sprawdzeń, przewidzianych w tym przepisie, w tym zbadać, czy projekt budowlany jest zgodny z planem miejscowym (jeśli taki obowiązuje). Obowiązków tych dopełniły, a wyrazem tego jest prawidłowe wydanie rozstrzygnięcia w I instancji na mocy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.