VII SA/Wa 27/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII SA/Wa 27/10 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] udzielającą Spółce z o. o. E. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym wybudowanego na działkach nr. ewd [...] i [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ podał, iż kontrolowana decyzja jest obarczona wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust 1 ustawy Prawo budowlane to jest w sytuacji gdy w dacie jej wydania inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ nadto uznał że zgodnie z art. 59 ust 7 Prawa budowlanego stroną w sprawie o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, z tym że przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji zaś gdy realizacja inwestycji następuje w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę lub też z istotnymi odstępstwami od tej decyzji może naruszać interesy osób trzecich i wówczas osoby trzecie mogą być uznane za stronę w tym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 59 ust 7 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie stroną są również inne podmioty niż skarżąca spółka, oraz art 156 § 1 ust 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja udzielająca spółce pozwolenie na użytkowanie budynku jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Zdaniem spółki nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa bowiem kontrolowana decyzja została wydana w czasie, w którym decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] udzielająca pozwolenia na budowę funkcjonowała w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr 153,poz.1269 z póź. zm) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153,poz 1270 ze zm ), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stwierdzająca nieważność decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z garażem podziemnym wybudowanego na działkach [...] i [...] przy ulicy [...] w W. Powyższa decyzja zapadła w postępowaniu nadzorczym, nieważnościowym, w którym organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a ocenia jedynie czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie organy uznały że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] udzielająca skarżącej spółce pozwolenia na użytkowanie jest obarczona wada rażącego naruszenia prawa wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie sadowo-administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują trzy przesłanki to jest oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno - gospodarcze, które wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. II OSK 1306/07). Biorąc pod uwagę powyższe, należy przyjąć iż, prawidłowo organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym uznały, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa to jest art. 59 ust 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor zobowiązany jest prowadzić roboty budowlane w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. O ile więc inwestor wykona roboty budowlane zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia oraz w okresie ważności pozwolenia budowlanego, nie można zarzucić inwestorowi realizacji tych robót niezgodnie z przepisami. Okoliczność wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, o ile rozpoczęcie użytkowania obiektu uzależnione jest od uzyskania takiego pozwolenia. Obowiązkiem zaś właściwego organu jest stwierdzenie na miejscu budowy, co winno zostać utrwalone protokołem, zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy oraz warunkami pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta [...] z [...] udzielającą spółce pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r. , syg. akt VII SA/Wa 936/08 (prawomocnym od dnia 26 marca 2009 r.) uchylił w/w Wojewody [...] z dnia [...]. Tym samym decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] wróciła do obrotu prawnego, lecz nie posiadała waloru ostateczności, z uwagi na fakt, iż w dalszym ciągu pozostało do rozpatrzenia odwołanie P. W. oraz odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej K. od tej decyzji. Z powyższego wynika, że inwestor zrealizował budowę domu na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzja ta tak w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie jak i w dacie wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym nie była ostateczna. Tym samym prawidłowe jest stanowisko organów, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku jest obarczona wadą rażącego naruszenia art. 59 ust 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu również drugi z zarzutów skargi to jest zarzut wszczęcia i prowadzenia postępowania z naruszeniem art. 59 ust.7 Prawa budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie. Regulacja zawarta w/w przepisie która stanowi, iż stroną postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor ma zastosowanie jedynie w sytuacjach w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na postawie funkcjonującego w obrocie prawnym, ostatecznego pozwolenia na budowę. Przepis art. 59 ust.7 należy stosować z uwzględnieniem skutków systemowej zmiany, której ustawodawca dokonał w 2003 r. Podstawowym celem tej nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego ale i sens i cel dokonanych zmian przepisów Prawa budowlanego nie miał polegać na pozbawieniu funkcji gwarantującej ochronę obywatela przed negatywnymi skutkami działania organu. Mając to na uwadze prawodawca w art. 28 ust.2 ograniczył krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Konsekwencją tej regulacji było również wprowadzenie zmian do treści art.59 ust.7 wskazując na inwestora jako jedyną stronę biorącą udział w tym końcowym fragmencie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Zawężenie kręgu na tym etapie postępowania do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma zaś miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust.7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie zrealizował proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były podnoszone i oceniane na wcześniejszych etapach procesu budowlanego nie zostaną naruszone (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 1174/07 z 7 listopada 2006 r.). Tym samym w sprawach o pozwolenie na użytkowanie w sytuacji gdy inwestycja została zrealizowana na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot strony należy badać w oparciu o przepis art.28 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r .-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002r. nr153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak sentencji wyroku.