VII SA/Wa 27/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ", "WINB'), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako "PINB") Nr [...] z dnia [...]sierpnia 2012r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej wykonanych robót budowlanych w pomieszczeniu schowka nazwanego "komorą śmieciową" w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że dnia [...]kwietnia 2012 r. PINB [...]przeprowadził kontrolę w budynku mieszkalnym położonym na nieruchomości przy ul. [...]w [...]. W jej wyniku ustalono, że na w/w posesji znajduje się budynek mieszkalny, podpiwniczony, jednopiętrowy z garażami w poziomie piwnic. W poziomie podestu wejściowego zewnętrznego od strony ul. [...]po lewej stronie od wejścia do budynku, znajduje się pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 2,33 m x 1,16 m i wys. 2,00 m i 1,05 m. W pomieszczeniu tym są przechowywane przedmioty Państwa K.. W odległości 0,40 m od wejścia wykonana jest od góry ściana i strop betonowy, którego spód jest na wysokości 1,04 m od posadzki. Pomieszczenie to posiada w posadzce kratkę ściekową i wyposażone jest w instalację elektryczną oświetleniową. B. i A. K. wykonali roboty budowlane polegające na wyburzeniu części ściany w lokalu nr [...]przylegającej do pomieszczenia schowka nazwanego "komorą śmieciową", wykonaniu stropu w pomieszczeniu schowka na rzędnej podłogi mieszkania i wymurowaniu na stropie ścianki do wysokości sufitu schowka nazwanego "komorą śmieciową" oraz wykonaniu okna w pomieszczeniu schowka. Wyżej opisana wydzielona przestrzeń schowka użytkowana jest jako garderoba przez właścicieli lokalu nr [...]. A. K. złożył oświadczenie do protokołu, że w/w roboty budowlane, wykonane zostały w latach 90-tyh, zaś okno wykonano w roku 2000. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym PINB [...] wydał w dniu [...]maja 2012 r. postanowienie Nr [...], nakładające na B. i A. K. obowiązek dostarczenia w terminie 2 miesięcy oceny technicznej określającej czy roboty budowlane polegające na wyburzeniu części ściany w lokalu nr [...]przylegającej do pomieszczenia schowka nazwanego "komorą śmieciową", wykonaniu stropu w pomieszczeniu schowka na rzędnej podłogi mieszkania i wymurowaniu na stropie ścianki do wysokości sufitu schowka nazwanego "komorą śmieciową" oraz wykonaniu okna w pomieszczeniu schowka w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, przy ul. [...]w [...], zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi z uwzględnieniem jej wpływu na konstrukcję budynku oraz czy nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych budynku oraz naruszenia interesów osób trzecich. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego postanowieniem z dnia [...]czerwca 2012 r. Nr [...]uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownej analizie sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał decyzję Nr [...]z dnia [...]sierpnia 2012 r., którą umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. W ocenie organu powiatowego roboty budowlane polegające na wykonaniu robot budowlanych w pomieszczeniu schowka nazwanego "komorą śmieciową" w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]w [...]nie uchybiają przepisom budowlanym. W wyniku przeprowadzonych robót nie nastąpiła zmiana parametrów obiektu (budynku), a jedynie zmiana parametrów użytkowych. Organ podał, że zgodnie z orzecznictwem przedmiotowe roboty nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlane, wobec czego brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w ramach nadzoru budowlanego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył J.Z.. W ocenie odwołującego postępowanie i decyzja PINB powinny dotyczyć samowolnie wykonanych prac budowlanych wykonanych w komorze śmieciowej budynku [...]przy ul. [...]. Wbrew uzasadnieniu decyzji PINB, w poziomie podestu wejściowego od strony ul. [...], po lewej stronie od wejścia do budynku nie znajduje się "obecnie pomieszczenie gospodarcze". Odwołujący podał, że tam znajduje się zdewastowana wskutek samowoli budowlanej komora śmieciowa. Zniszczono izolacje termiczne i akustyczne, rozwalono ścianę konstrukcyjną pomiędzy komorą śmieciową i garderobą lok. [...], przyłączając bezprawnie komorę do lok. [...], wykonano nielegalnie okno, zniszczono wentylację. W ścianie zewnętrznej komory od strony ul. [...]wykuto otwór i wykonano okno bez zgłoszenia. W ocenie odwołującego w przedmiotowej sytuacji zgłoszenie powinno obejmować "całe zamierzenie budowlane" i z pewnością właściwy organ zgłosiłby sprzeciw w oparciu o art. 30 ust. 6 prawa budowlanego, jako że takie zamierzenie budowlane narusza przepisy, powoduje uciążliwości dla terenów sąsiednich i pogarsza warunki zdrowotno- sanitarne. Zdaniem odwołującego PINB podaje nieprawdę o rzekomym posiadaniu prawa do dysponowania komorą na cele budowlane lub przebudowę w celu trwałej zmiany sposobu użytkowania, nadto oświadczenie, które rzekomo przedłożył p. K. nie mogło być zweryfikowane, a wskazany w uzasadnieniu PINB dokument z [...]stycznia 1991 r. nie daje takiego prawa, bowiem zawiera tylko zapis, że uzgodniono iż " B. i A. K. zajmują komorę śmieciową traktowaną jako schowek". Zdaniem odwołującego umowa wskazana w uzasadnieniu PINB nie jest dokumentem przenoszącym własność nieruchomości lub jej części, wymaganym przez obowiązujące prawo i pozwala jedynie na użytkowanie komory śmieciowej jako schowek. Pozostaje ona nadal wspólną częścią budynku, do której udziały określa ustawa Prawo o własności lokali. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2012 r. wydał postanowienie nr [...], w którym zlecił PINB [...] przeprowadzenie w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy na nieruchomości przy ul. [...]w [...]znajduje się inne miejsce przeznaczone na gromadzenie odpadów (poza przedmiotowym pomieszczeniem schowka nazwanego "komorą śmieciową" w w/w budynku mieszkalnym), a tym samym czy spełnione są warunki wskazane w § 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Przedstawiciele organu powiatowego przeprowadzonili na nieruchomości przy ul. [...]w [...]oględziny w dniu [...]października 2012 r. gdzie stwierdzono, że "w odległości ok. 3,40m od ogrodzenia nieruchomości przy ul [...] w pasie zieleni ul. [...]znajduje się wydzielona miejsce (utwardzone betonem) na gromadzenie odpadów - ustawione 3 pojemniki. Odległość od najbliższego otworu okiennego wynosi ok. 9,40 m". Ponadto w protokole zawarto wyjaśnienia B. K., iż: "miejsce utwardzone na odpady stałe zostało wykonane ok. 25 lat temu i do dnia dzisiejszego jest użytkowane do gromadzenia odpadów stałych, gdzie odbierane są przez MPO zgodnie z umową". Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu, PINB [...]dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Za prawidłowością rozstrzygnięcia organu I instancji przemawia fakt, że zachowany został § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczący zapewnienia miejsca do gromadzenia i segregacji odpadów stałych. Organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Nadto organ podał, że ewentualne kwestie roszczeń dotyczących naruszenia prawa własności pozostają poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego, a są we właściwości sądów powszechnych. W ocenie [...]WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł J. Z.. Skarżący podniósł, że protokół organu powiatowego nie daje odpowiedzi na pytanie postawienie przez [...]WINB, czy na przedmiotowej nieruchomości, poza komorą śmieciową, istnieje odpowiednie miejsce do czasowego składowania odpadów wg przepisów obowiązującego prawa - § 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zdaniem skarżącego na działce "[...]" - [...]nie istnieje dotychczasowe (zdewastowane) i nie znajduje się inne miejsce przeznaczone na gromadzenie odpadów, nie ma też możliwości wydzielenia takiego miejsca, zgodnego z przepisem § 22 obowiązującego Rozporządzenia. Skarżący podał ponadto (powołując się na postępowanie w sprawie [...]), że komora śmieciowa nie jest pomieszczeniem gospodarczym tylko mieszkalnym, a roboty budowlane wykonane zostały nie w latach 90, a z pewnością po 2002 r. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materiaInego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem skargi wywiedzianej do tutejszego Sądu jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...]wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]sierpnia 2012r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej wykonanych robót budowlanych w pomieszczeniu schowka nazwanego "komorą śmieciową" w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...]w [...]. Na wstępie należy zauważyć, iż organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć konkretną sprawę w ramach konkretnej procedury wyznaczonej przez ustawodawcę. W przypadku, jeżeli organ działa na wniosek strony jest związany tym wnioskiem, w szczególności, co do wskazania wnioskodawcy, jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona. W tej kwestii należy zwrócić uwagę na treść art. 61 i art. 63 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl natomiast art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co na mniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z powołanych powyżej przepisów wynika, iż z jednej strony organ może rozstrzygać sprawę wszczętą wnioskiem strony tylko w granicach żądania zawartego we wniosku (w przeciwnym przypadku będzie prowadził postępowania z urzędu, co wymaga spełnienia szczególnych przesłanek określonych w art. 61 § 2 k.p.a.), z drugiej zaś strony wnioskodawca winien sprecyzować swoje żądanie, w przeciwnym bowiem razie wobec braku uzupełnienia wniosku może on zostać pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Przy precyzowaniu żądania organ jest jednak zobowiązany udzielić wnioskodawcy wyczerpującej informacji odnośnie istniejących procedur (art. 9 k.p.a.). Powyższy pogląd Sądu ma swoje odbicie także w doktrynie. W szczególności należy wskazać na pogląd B. Adamiak wyrażony w "Systemie prawa administracyjnego" pod red. R. Hausera, Z Niewiadomskiego i A. Wróbla (tom 9 "Prawo procesowe administracyjne" Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, str.136): "Organ administracji publicznej nie może zmienić przedmiotu żądania, a jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a., art. 121 § 2 OrdPodU), wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Wymaga to zawsze jednak czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie do treści i formy. Wyłącza to przyjęcie domniemania czynności strony zmiany treści żądania." Analizując zakres żądania skarżącego należy wskazać, iż domagał się on interwencji organu nadzoru budowlanego w sprawie komory śmieciowej, w stosunku do której właściciele lokalu [...]zawłaszczyli ją, zamknęli dostąp oraz zdewastowali ją ,burząc ścianę konstrukcyjną(...) w budynku przy ul. [...]w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po dokonaniu oględzin , w dniu [...]kwietnia 2012r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych w pomieszczeniu schowka nazwanego " komorą śmieciową" w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...]w [...]. Tak sformułowany przedmiot postępowania determinował organ zarówno I jak i II instancji co do zakresu prowadzonego postępowanie wyjaśniającego jak i rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze organ I instancji ustal ł, iż w przedmiotowym budynku, w poziomie podestu wejściowego zewnętrznego od strony ul. [...]po lewej stronie od wejścia do budynku, znajduje się pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 2,33 m x 1,16 m i wys. 2,00 m i 1,05 m. W odległości 0,40 m od wejścia wykonana jest od góry ściana i strop betonowy, którego spód jest na wysokości 1,04 m od posadzki. Pomieszczenie to posiada w posadzce kratkę ściekową i wyposażone jest w instalację elektryczną oświetleniową. B. i A. K. wykonali roboty budowlane polegające na wyburzeniu części ściany w lokalu nr [...]przylegającej do pomieszczenia schowka nazwanego "komorą śmieciową", wykonaniu stropu w pomieszczeniu schowka na rzędnej podłogi mieszkania i wymurowaniu na stropie ścianki do wysokości sufitu schowka nazwanego "komorą śmieciową" oraz wykonaniu okna w pomieszczeniu schowka. Analiza przepisów Prawa budowlanego doprowadziła organy do zasadnego wniosku, iż wykonane roboty budowlane nie wymagały dokonania zgłoszenia a tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. Brak więc jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art.49 b, czy też 50 i 51 Prawa budowlanego a także art. 48 tej ustawy. Pomieszczenie to pozostaje w użytkowaniu właścicieli lokalu nr [...]B. i A. K. na podstawie umowy z dnia [...]stycznia 1991 r. zawartej pomiędzy właścicielami lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]w [...], mocą której podzielono do użytkowania części wspólne budynku w postaci czterech schowków (quoad usum). Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 lutego 2004r. sygn. akt IV CK 17/03 należy w takiej sytuacji przyjąć, że "została zawarta w umową, mocą której dokonano częściowego podziału rzeczy wspólnej do korzystania. Dopuszczalność takiej umowy nie budzi wątpliwości, a z uwagi na to, że rodzi ona jedynie skutki obligacyjne, nie zmieniając stosunków własnościowych, jej zawarcie nie wymaga zachowania określonej formy. Brak także przyczyn, dla których umowa taka nie mogłaby zostać zawarta w sposób dorozumiany, gdyż zgodnie z treścią art. 60 k.c. wola osoby dokonującej czynności prawnej może - co do zasady - zostać wyrażona przez każde zachowanie się, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny". Wyjaśnienia te są konieczne , bowiem wbrew twierdzeniom skarżącego, powyższa umowa , w ocenie Sądu rodziła po stronie inwestorów uprawnienie do wykonania przedmiotowych robót budowlanych, natomiast wszelkie roszczenia z tym związane pomiędzy współwłaścicielami mogą być rozpatrzone wyłącznie na drodze postępowania cywilnego. Zgodnie z art.. 105 § 1 k.p.a., który stanowił podstawę rozstrzygnięcia organów, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego to, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Innymi słowy, gdy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. to jest wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, ingerencji organu administracyjnego, wówczas, jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 195/08 zbiór orzeczeń LEX Nr 489197). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż wobec braku podstaw do przyjęcia, iż roboty wykonane przez inwestorów wymagały dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, niemożliwym stało się merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w zakresie przedmiotowym określonym przez organ I instancji, co w pełni uzasadnia umorzenie postępowania w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż prowadzone przez organ odwoławczy postępowanie uzupełniające na podstawie art. 136 kpa dotyczące spełnienia warunków wskazanych w § 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) wykracza poza przedmiot postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Przepisy przywołanego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, nie ulega wątpliwości, co podkreślają organy obu instancji, że w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia ani z budową ani z przebudową, zaś prowadzone postępowanie nie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania budynku. Pomimo tego uchybienia należy stwierdzić, iż pozostaje ono bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.