VII SA/Wa 270/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 grudnia 2024 r. nr 1552/OPO/2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 2 grudnia 2024 r., nr 1552/OPO/2024, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725, dalej: "Pr.bud"), po rozpatrzeniu odwołania P. W. , M. W. , S. C. , J. C. , B. S. , R. S. , M. M. i M. S. – uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej także "organ I instancji") z 27 sierpnia 2024 r. nr 288/BIA/PB/2024 o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz drogą dojazdową na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie ul. B. w Dzielnicy B. m.. W. , oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania decyzji Wojewody doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ. W dniu 10 lipca 2024 r. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca"), wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz drogą dojazdową na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie ul. B. w Dzielnicy B. m. W. . W piśmie z 29 lipca 2024 r. I. T. , D. C. oraz A. C. wnieśli o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako strony, wskazując, że są bezpośrednimi sąsiadami planowanej inwestycji i że ich prawo do udziału w postępowaniu zostało przesądzone przez Wojewodę Mazowieckiego w decyzjach z 8 stycznia 2024 r. nr 9/OPON/2024 oraz 12 czerwca 2024 r. nr 860/OPO/2024, dotyczących analogicznych wniosków tego samego inwestora i tych samych działek. Ponadto wskazali też, że stronami postępowania powinni być spadkobiercy zmarłego współwłaściciela działki nr [...] w obrębie [...] , S. T. . W piśmie z 23 sierpnia 2024 r. Prezydent m.st. Warszawy wyjaśnił ww. wnioskodawcom, że brak jest podstaw do przyznania im statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Organ I instancji wskazał jednocześnie, że przeprowadzona z uwzględnieniem indywidualnych, konkretnych parametrów projektowanej inwestycji analiza przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 3 pkt 20 Pr.bud. wykazała, że nie wprowadzają one jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie działki nr ew. [...] z obrębu [...] . Ponadto, analiza projektu zagospodarowania terenu (zarówno część opisowa, jak i rysunkowa) nie wykazała, aby projektowana inwestycja ograniczała w jakikolwiek sposób zabudowę nieruchomości ww. wnioskodawców zgodną z maksymalnymi parametrami zabudowy zawartymi w uchwale nr [...] Rady Gminy W. -B. z [...] października 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. W. , dla fragmentów obszarów [...] i [...] w gminie W. -B. (dalej: "Plan miejscowy", "MPZP"), spełniając jednocześnie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). W związku z powyższym, organ I instancji uznał, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie obejmuje terenu dz. nr ew. [...] z obrębu [...] . Decyzją z 27 sierpnia 2024 r., nr 288/BIA/PB/2024, Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2024 r. złożyli: P. W. , M. W. , S. C. , J. C. , B. S. , R. S. , M. M. , M. S. , I. T. , A. C. oraz D. C. . W ww. odwołaniu zarzucono m.in. "pominięcie po raz kolejny wytycznych Wojewody Mazowieckiego, w tym z decyzji z 12 czerwca 2024 r. nr 860/OPO/2024, w tym dopuszczenia do udziału w sprawie jako strony właścicieli działki [...] , wyjaśnienia kwestii drogi dojazdowej do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, zgodności z MPZP, w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji i zapewnienia wymaganej ilości miejsc postojowych, ilości kondygnacji (uwzględniając kondygnację "podziemną", która została wyniesiona ponad poziom gruntu), ograniczeń w zabudowie wynikających z aktów prawa miejscowego, wskazanie liczby mieszkań przystosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych, możliwości wykorzystania urządzeń klimatyzacyjnych i grzewczych". Ponadto, zarzucono rażące naruszenie art. 28 ust. 2 Pr.bud. poprzez niedopuszczenie wszystkich stron do udziału w postępowaniu oraz nieustalenie wszystkich stron postępowania. W piśmie z 17 października 2024 r. M. M. wniósł o uwzględnienie go jako strony w przedmiotowym postępowaniu wskazując, że w dniu 22 sierpnia 2024 r. został współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej dz. nr ew. [...] oraz [...] z obrębu [...] , która bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością dz. ew. [...] oraz [...] z obrębu [...] , a dla której to nieruchomości Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 27 sierpnia 2024 r. udzielił pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego. Do ww. wniosku M. M. załączył wyciąg z aktu notarialnego sporządzonego 22 sierpnia 2024 r. przed A. N. , notariuszem w W. , rep. A nr [...] . W piśmie z 17 października 2024 r., Spółka przedstawiła swoje stanowisku w postępowaniu odwoławczym, wnosząc o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania I. T. , D. C. , A. C. , jako wniesionego przez osoby niemające do tego legitymacji (zostało wniesione przez osoby, które nie są stroną w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a.) oraz o oddalenie odwołania pozostałych stron jako nieuzasadnionych, w tym pozbawionych merytorycznych podstaw prawnych. Z kolei w piśmie z 12 listopada 2024 r. J. M. i M. M. wskazali, że w związku z uwzględnieniem ich jako strony przedmiotowego postępowania, składają swoje stanowisko w sprawie i wnoszą o uchylenie w całości decyzji Prezydent m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2024 r. Postanowieniem z 2 grudnia 2024 r., nr 1397/OPO/2024, Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania J. M. i M. M. , uznając że ww. osoby nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a zaskarżona decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2024 r., nr 288/BIA/PB/2024, nie została im doręczona. Wojewoda wyjaśnił, że ww. decyzja Prezydenta m.st Warszawy została doręczona ostatniej ze stron postępowania w dniu 16 września 2024 r., zatem ostatnim dniem uprawniającym do wniesienia odwołania przez osoby, którym nie doręczono decyzji organu I instancji, był dzień 30 września 2024 r. Organ odwoławczy uznał zatem, że pismo ww. osób z 12 listopada 2024 r. zostało złożone z 43-dniowym uchybieniem terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności przez ostatnią ze stron postępowania przed organem I instancji. W związku z powyższym, stwierdzono niedopuszczalność odwołania J. M. i M. M. . Ponadto decyzją z 2 grudnia 2024 r. nr 1551/OPO/2024, Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2024 r., nr 288/BIA/PB/2024 w zakresie odwołania wniesionego przez I. T. , A. C. i D. C. . Organ odwoławczy uznał, że podnoszone przez ww. kwestie nie powodują ograniczeń w zabudowie działki nr ew. [...] , a odwołujący się nie wykazali żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na ich nieruchomość. Natomiast wspomnianą na wstępie decyzją z 2 grudnia 2024 r., nr 1552/OPO/2024, po rozpatrzeniu odwołania P. W. , M. W. , S. C. , J. C. , B. S. , R. S. , M. M. , M. S. – Wojewoda orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2024 r., nr 288/BIA/PB/2024 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że organ I instancji uznał za strony postępowania C. D. i A. D. jako właścicieli lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. B. [...] na znajdującej się w obszarze oddziaływania nieruchomości nr ew. [...] z obrębu [...] . Tymczasem z księgi wieczystej ww. nieruchomości wynika, że jej aktualnymi właścicielami są J. M. i M. M. . Organ odwoławczy podkreślił zatem, że w toku ponownie prowadzonego postępowania należy zapewnić wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu oraz ustosunkować się do ewentualnie podnoszonych zarzutów względem projektowanej inwestycji. Ponadto Wojewoda przypomniał jakie obowiązki ciążą na organie I instancji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a które wskazane zostały w art. 35 Pr.bud. Organ odwoławczy zaznaczył, że Prezydent m.st. Warszawy powinien ponownie dokonać sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymogami Planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji. Wojewoda dostrzegł, że jak wynika z części opisowej projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją organu I instancji, zaprojektowano łącznie 84 miejsca postojowe uwzględniając w tym: 76 miejsc dla 76 lokali mieszkalnych, 7 miejsc postojowych "wymaganych dla sumy pow. użytkowej pow. 60 m2 w mieszkaniach powyżej 60 m2 – 370,49 m2, oraz jedno miejsce postojowe dodatkowe. Opis wskazuje, że zsumowano łączną powierzchnię użytkową lokali przekraczających 60 m2 powierzchni użytkowej i dzieląc ją przez 60 uzyskano 7 wymaganych miejsc. Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę, że zawarte w nawiasie uszczegółowienie "nie mniej niż 1 miejsce na 60 m2 powierzchni użytkowej" dotyczy powierzchni jednego mieszkania, co wyklucza możliwość łącznego zsumowania powierzchni użytkowej mieszkań powyżej 60 m2. Zaznaczył, że ze wskazanego zestawienia wynika, iż zaprojektowane zostały 22 mieszkania o powierzchni większej niż 60 m2. Zdaniem Wojewody, ta kwestia powinna zostać ponownie przeanalizowana. Wojewoda uznał, że ponownie powinna zostać przeanalizowana również kwestia zgodności projektowanej inwestycji z § 10 ust. 2 pkt 4 Planu miejscowego, zgodnie z którym, nieprzekraczalna wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej została określona na poziomie równym maksimum 4,5 kondygnacji. Co prawda z części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że budynek został zaprojektowany jako 4,5 kondygnacyjny (parter, trzy piętra i poddasze), jednakże wątpliwość organu odwoławczego wzbudził sposób zaprojektowania kondygnacji opisanej jako podziemna. Wojewoda wskazał, że organ I instancji powinien ocenić, z uwzględnieniem rzędnych terenu, rysunków elewacji i przekrojów, czy sposób zaprojektowania kondygnacji podziemnej spełnia wymogi zamieszczonej w § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, definicji kondygnacji podziemnej (należy przez to rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację). Dodatkowo Wojewoda uznał, że organ I instancji powinien ocenić, czy opracowanie akustyczne spełnia wymagania określone w § 18 pkt 2 Planu miejscowego. Według Wojewody, należy poza tym ocenić zgodność projektowanej inwestycji w zakresie wycinki określonych drzew z treścią § 10 ust. 5 pkt 8 MPZP, zgodnie z którym ustala się zachowanie istniejących zespołów drzew oraz pojedynczych drzew zaznaczonych na rysunku planu. Organ odwoławczy uznał, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2024 r., nr 288/BIA/PB/2024 została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewoda stwierdził zatem, że w świetle zauważonych i wskazanych powodów sprawa powinna być uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyjaśnił, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione, gdyż organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa materialnego i procesowego, mających wpływ na prawa stron postępowania. Z takim, rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł sprzeciw do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, a to przepisu art. 138 § 2 "k.p.a." przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W związku z powyższym, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto Spółka wskazała, że z uwagi na istotę naruszonych przepisów i praw strony, jak również rażący sposób ich naruszenia przez organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, zasadnym jest również wniosek o skorzystanie przez Sąd z dobrodziejstwa przepisu art. 155 p.p.s.a. i poinformowanie właściwych organów o zaistniałych uchybieniach przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła o wymierzenie organowi odwoławczemu grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku niezastosowania się Wojewody do obowiązków, o których mowa w art. 64c § 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na sprzeciw, Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie okazał się zasadny. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 grudnia 2024 r., nr 1552/OPO/2024, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której Skarżąca wniosła sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2024 r. nr 288/BIA/PB/2024 o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz drogą dojazdową na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie ul. B. w Dzielnicy B. m. W. . Wobec powyższego zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Zatem, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej co do zasady ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy zatem podkreślić, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 589/17, LEX nr 2429543), tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie w takim też zakresie, Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Stosując ten przepis i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie Wojewoda wykazał bowiem, że postępowanie organu I instancji było wadliwe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie, tj. wymagało tak "znacznego" uzupełnienia, które nie mogłoby zostać dokonane przez organ odwoławczy. O ile bowiem należy przyznać rację Skarżącej, że w przeważającym zakresie wskazania Wojewody dotyczą w zasadzie wyłącznie stwierdzonej przez ten organ potrzeby ponownej "oceny" zgodności planowanego zamierzenia z postanowieniami obowiązującego na danym terenie Planu miejscowego oraz przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, której mógłby i powinien dokonać również sam organ odwoławczy w oparciu o przedłożoną przez Skarżącą dokumentację projektową, o tyle nie ulega wątpliwości, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady zapewnienia czynnego w nim udział wszystkim stronom tego postępowania, a próba naprawy wskazanego naruszenia przez Wojewodę skutkowałaby obrazą zasady dwuinstancyjności. Rozwijając powyższe stanowisko Sąd dostrzegł, że jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, organ ten w zakresie zagadnień stricte merytorycznych po prostu nie podzielił oceny Prezydenta m.st. Warszawy co do dopuszczalności i prawidłowości części przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań. Wojewoda uznał więc za niezbędne dokonanie przez organ I instancji ponownej "analizy" i "oceny" zgodności przyjętych rozwiązań projektowych bądź to z postanowieniami obowiązującego na terenie planowanej inwestycji Planu miejscowego (w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych) bądź też rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (nieprzekraczalnej wysokości zabudowy, zapewnienia ochrony akustycznej oraz obowiązku zachowania istniejących zespołów drzew oraz pojedynczych drzew). Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom Wojewody, w przedmiotowym zakresie konieczne jest jedynie dokonanie ponownej analizy i oceny sprawy w kontekście mających zastosowanie norm prawnych, nie zaś przeprowadzenie postępowania dowodowego w istotnej części. Świadczy o tym już sama treść rozważań organu odwoławczego, który w gruncie rzeczy nie zgadza się z ustaleniami Prezydenta m.st. Warszawy. Tak też, Wojewoda wskazał m.in. na wątpliwości dotyczące zgodności projektowanej inwestycji z postanowieniami § 10 ust. 2 pkt 4 Planu miejscowego, zgodnie z którym, nieprzekraczalna wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej została określona na poziomie maksimum 4,5 kondygnacji. W tym względzie organ odwoławczy w żadnym razie nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia jakichkolwiek dodatkowych czynności dowodowych, a jedynie uznał, że "organ I instancji powinien (raz jeszcze) ocenić, z uwzględnieniem rzędnych terenu, rysunków elewacji i przekrojów, czy sposób zaprojektowania kondygnacji podziemnej spełnia wymogi wskazanej w § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, definicji kondygnacji podziemnej". Dalej Wojewoda wskazał, że organ I instancji powinien również "ocenić", czy przedłożone przez Skarżącą opracowanie pn. "Wymagania akustyczne dla zewnętrznych przegród budowlanych wielorodzinnego budynku mieszkalnego (...)" w zestawieniu z informacją dotyczącą dopuszczalnych poziomów hałasu na danym terenie "spełnia wymagania określone w § 18 pkt 2 Planu miejscowego". Także więc i w tym zakresie brak jest wykazania przez organ odwoławczy, że przedmiotowa kwestia wymaga dodatkowych ustaleń dowodowych, lecz Wojewoda wyraźnie uznał tylko za konieczną powtórną ocenę tego zagadnienia przez organ I instancji. Według Wojewody, ponownej "oceny" wymaga także zgodność projektowanej inwestycji w zakresie wycinki określonych drzew z nakazem wyrażonym w § 10 ust. 5 pkt 8 MPZP, zgodnie z którym ustala się zachowanie istniejących zespołów drzew oraz pojedynczych drzew zaznaczonych na rysunku planu. Podobnie Wojewoda nie zgodził się ze sposobem wyliczenia przez organ I instancji liczby miejsc postojowych wymaganej ze względu na liczbę zaplanowanych w budynku lokali mieszkalnych, których powierzchnia przekraczać będzie 60 m2. Niemniej, i w tym względzie Wojewoda uznał za konieczne jedynie ponowne "przeanalizowanie" przez Prezydenta m.st. Warszawy, czy liczba przewidzianych w projekcie miejsc parkingowych spełni wymogi określone w Planie miejscowym, zgodnie z którym należy zapewnić nie mniej niż 1 miejsce na 60 m2 powierzchni użytkowej, a które to uszczegółowienie – według Wojewody – dotyczy powierzchni jednego mieszkania, a nie sumy powierzchni użytkowej wszystkich mieszkań powyżej 60 m2. W żadnym z powyższych przypadków organ odwoławczy nie wykazał zatem, by koniecznie było w tym zakresie przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Z wytycznych Wojewody zdaje się natomiast wynikać potrzeba dokonania wyłącznie ponownej analizy złożonej dokumentacji projektowej z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej przez Wojewodę. Tym samym, nie można uznać, by powyższe działanie wymagało uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i by nie mogło być ono przedmiotem postępowania odwoławczego. Nawet zaś gdyby przyjąć, że w odniesieniu do wskazywanych wyżej przez organ odwoławczy wątpliwości dotyczących prawidłowości rozwiązań przyjętych w badanej dokumentacji projektowej, konieczne może okazać się uzyskanie dodatkowych wyjaśnień inwestora lub projektanta, to wbrew stanowisku Wojewody, również i te działania nie mogą być uznane za wykraczające poza kompetencję organu odwoławczego i zakres postępowania, jaki może być przeprowadzony w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. w drugiej instancji. Tak bowiem, w literaturze zwraca się uwagę, że przepisy prawa materialnego należy interpretować łącznie z regulacjami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy władny jest też z reguły we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy. Trzeba pamiętać, że zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Organ administracji zaś, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (por. wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000, nr 9, poz. 338; wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, LEX nr 47269; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2010 r., II SA/Ol 187/10, LEX nr 577636; tak też: A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażane jest stanowisko, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie (zob. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 684/22, CBOSA; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje natomiast wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981/2, poz. 88). Nie można zatem wykluczyć sytuacji, w której w trakcie postępowania odwoławczego okaże się, że pewne istotne nawet zagadnienia wymagają wyjaśnienia. Wówczas jednak organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu stron do sanowania tego rodzaju nieprawidłowości. Jeśli strona, bądź strony, usuną nieprawidłowości, decyzja organu II instancji może być wydana w warunkach istnienia sanowanego materiału dowodowego. Poza odmienną oceną zgromadzonego materiału, podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być więc – wspomniane wyżej - braki tego rodzaju, które organ odwoławczy z łatwością może na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. uzupełnić we własnym postępowaniu. Jak już wcześniej wyjaśniono, podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest bowiem nie tylko tym, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa; musi jeszcze zachodzić potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a jednocześnie "przekracza" kompetencje organu II instancji. W kontrolowanej decyzji Wojewoda Mazowiecki nie wykazał, aby taka "potrzeba", wobec podniesionych przez ten organ kwestii merytorycznych, zachodziła w niniejszej sprawie. Konieczność nawet ewentualnego uzupełnienia dokumentacji projektowej w pewnym zakresie i wyjaśnienia nasuwających się wątpliwości w kontekście obowiązujących i znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego nie stanowi bowiem o wystąpieniu żadnej z przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i nie uzasadnia zastosowania tego przepisu. Przemawia za tym zarówno zasada zaufania do władzy publicznej, wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a., jak i przede wszystkim reguła szybkości i prostoty (ekonomiki) postępowania wskazana w art. 12 § 1 k.p.a. Ponownie wypada podkreślić, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady, ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 1202/21, CBOSA). Niemniej jednak, tutejszy Sąd w pełni podzielił zastrzeżenia organu odwoławczego, który dostrzegł, że postępowanie przed organem I instancji od pewnego momentu toczyło się bez udziału wszystkich stron, co stanowić może kwalifikowane naruszenie prawa i przesłankę wznowienia postępowania. Powyższa przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego istnieje niezależnie od tego, czy niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu dotyczyło całego postępowania administracyjnego, czy też poszczególnych jego etapów bądź konkretnych czynności procesowych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 795/12, LEX nr 1241358). To z tego powodu organ odwoławczy nie mógł też orzekać w sprawie merytorycznie, bowiem doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wojewoda słusznie zauważył, że organ I instancji początkowo zasadnie uznał za strony postępowania C. D. i A. D. jako właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. B. [...] na znajdującej się w obszarze oddziaływania nieruchomości nr ew. [...] z obrębu [...] . Jednakże jak niezbicie wynika z wyciągu z aktu notarialnego sporządzonego w dniu 22 sierpnia 2024 r. przed A. N. , notariuszem w W. , rep. A nr [...] , w tym dniu przedmiotowy lokal nabyli J. i M. M. . Okoliczność tę potwierdza również odpis z księgi wieczystej ww. nieruchomości, który wskazuje, że jej aktualnymi właścicielami są J. M. i M. M. . Tymczasem osoby te zostały pominięte przez Prezydenta m.st. Warszawy w toku postępowania przed tym organem, a co szczególnie istotne, ww. osobom nie została nawet doręczona decyzja tego organu z 27 sierpnia 2024 r. nr 288/BIA/PB/2024 o pozwoleniu na budowę. Powyższe zaniechanie organu I instancji, który zobligowany był przed wydaniem decyzji zweryfikować krąg stron postępowania, skutkowało zarazem pozbawieniem J. M. i M. M. możliwości skutecznego wniesienia odwołania. W tym miejscu Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, działaniom organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić niespójności. Tak bowiem, postanowieniem z dnia 2 grudnia 2024 r. nr 1397/OPO/2024, Wojewoda stwierdził jedynie niedopuszczalność odwołania J. M. i M. M. od decyzji organu I instancji, z uwagi na jego wniesienie po upływie terminu ustawowego z art. 129 § 2 k.p.a., gdyż jak trafnie wskazał organ odwoławczy - bieg tego terminu należało liczyć od daty doręczenia ww. decyzji ostatniej ze stron postępowania pierwszoinstancyjnego. W postanowieniu tym Wojewoda potwierdził natomiast brak prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji ww. osobom, tj. J. M. i M. M. . Przy czym, ani w przedmiotowym postanowieniu, ani w zaskarżonej decyzji Minister nie zakwestionował przymiotu strony ww. osób. Powyższe prowadzi zaś do jednoznacznych wniosków, że J. M. i M. M. zostali pozbawieni prawa do udziału w postępowaniu przed organem I instancji na tym jego etapie, w którym posiadali już przymiot strony wynikający z nabycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji planowanej przez Skarżącą, a przede wszystkim uniemożliwiono im wniesienie skutecznego środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu I instancji. Wymaga przypomnienia, że organ administracji ma obowiązek zapewnić wszystkim stronom postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W literaturze i orzecznictwie sadów administracyjnych podkreśla się, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu powinna być realizowana w każdym stadium postępowania, tj. od momentu jego wszczęcia do zakończenia (zob. H. Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WKP 2023). Obowiązek zapewnienia stronom możliwości realizacji prawa czynnego udziału w postępowaniu obejmuje wszystkie stadia postępowania administracyjnego, tj.: wszczęcie postępowania, postępowanie wyjaśniające, stadium pomiędzy zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 969/11, LEX nr 1244891; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 206/08, LEX nr 505848; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Po 471/08, LEX nr 551950). W konsekwencji, naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu może być jej pominięcie w całym postępowaniu, jak i w jego fragmencie (por.. Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Opublikowano: WKP 2023). Ponadto, choć w judykaturze zgodnie przyjmuje się, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSA WSA 2006/6, poz. 157), to jednak w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie sposób zaprzeczyć, że niektóre strony postępowania przed organem I instancji, tj. J. M. i M. M. , zostały nie tylko pozbawione możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez ten organ, ale również prawa do skutecznego wywiedzenia środka zaskarżenia od tego rozstrzygnięcia Prezydenta m.st. Warszawy. Nawet zatem gdyby przyjąć, że zapewnienie pominiętej stronie możliwości wniesienia środka odwoławczego, który wstrzymuje wykonalność decyzji i umożliwia zajęcie przez stronę stanowiska w sprawie, może niekiedy konwalidować zwykle pozbawienie strony prawa do czynnego udziału na wcześniejszym etapie postępowania (zob. wyrok TS z 26 września 2013 r., C-418/11, Texdata Software GmbH, EU:C:2013:588, LEX nr 1365909), to i tego rodzaju gwarancja procesowa nie została w przedmiotowej sprawie przyznana ww. stronom. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie można wobec tego uznać za wystarczające zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału tylko w późniejszym postępowaniu odwoławczym z pominięciem jej uprawnień procesowych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 577/15, LEX nr 2190975). Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że istotą unormowanej w art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP zasady jest obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to zaś tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 983/18; z 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1468/19, CBOSA). W tej sytuacji, decyzja Wojewody nie mogła być inna, gdyż odmienne orzeczenie organu odwoławczego byłoby obarczone wadą, polegającą na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konsekwencji, wątpliwości organu odwoławczego nie można było wyeliminować w trybie przewidzianym przez art. 136 k.p.a., a uchylenie przez Wojewodę decyzji organu I instancji z 27 sierpnia 2024 r. nr 288/BIA/PB/2024 i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, przy prawidłowym określeniu stron postępowania oraz zagwarantowaniu im czynnego udziału w tym postępowaniu, należy ocenić jako w pełni uzasadnione. Zarzuty sprzeciwu okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności. Z tych względów, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.