VII SA/Wa 2700/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. nr [...]na podstawie art. 119, 122 oraz art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r., poz. 1015) nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" ul. [...] w [...] grzywnę w wysokości 5000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku spowodowania obniżenia dopuszczalnej wartości maksymalnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej (w godz. 22.00-6.00) podczas ruszania i zatrzymywania dźwigu osobowego, przenikającego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], do poziomu zgodnego z obowiązującymi normami: [...];[...], tj. do poziomu maksymalnie 30 dB określonego w decyzji Nr [...] wydanej dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...],[...]. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W związku ze stwierdzonym przekroczeniem dopuszczalnych wartości maksymalnego poziomu dźwięku A dla pory dziennej i nocnej podczas pracy dźwigu osobowego zainstalowanego w budynku przy ul. [...] w [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" obniżenie hałasu przenikającego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] do wartości dopuszczalnych - w terminie do 31 sierpnia 2012r. Po upływie terminu do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji w dniu [...] września 2012r. przeprowadzono kontrolne pomiary hałasu, które wykazały przekroczenie dopuszczalnej wartości maksymalnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej podczas ruszania i zatrzymywania dźwigu osobowego, zgodnie z oceną wyników do sprawowania z badań nr [...]. Działania podjęte przez Wspólnotę Mieszkaniową nie były więc wystarczające, wobec czego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], wydał w dniu [...] października 2012r. upomnienie, a następnie postanowił nałożyć grzywnę celem przymuszenia strony do wykonania obowiązku. W dniu [...] lipca 2013r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] uchylił postanowienie o nałożeniu grzywny nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejne pomiary sprawdzające wykonane w dniu [...] marca 2014r. wykazały przekroczenia dopuszczalnej wartości maksymalnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej podczas ruszania zatrzymywania dźwigu osobowego, zgodnie z oceną wyników do sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...] marca 2014r. Dnia [...] kwietnia 2014r strona złożyła zarzuty do tytułu wykonawczego [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], po rozpatrzeniu wniesionych zarzutów wydał w dniu [...] kwietnia 2014 postanowienie nr [...] znak [...], SW [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wymienionego wyżej tytułu wykonawczego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pismem z dnia [...] maja 2014r. wezwał Wspólnotę Mieszkaniową " ul. [...]" ul. [...] do udzielenia informacji o działaniach podjętych w celu obniżenia uciążliwego hałasu. Nie przedłożono dokumentu potwierdzającego wykonanie ww. obowiązku. Wobec powyższego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]wydał w dniu [...] czerwca 2014r. upomnienie [...] zaś w dniu [...] lipca 2014r. wystawił tytuł wykonawczy [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] podkreślił, że zgodnie z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Nie ulega wątpliwości, że egzekucja obowiązku o charakterze niepieniężnym powinna uwzględniać realne możliwości organu administracji, które wykluczają zastosowanie takich środków, jak wykonanie zastępcze. Z powyższych względów zadecydowano o skorzystaniu ze środka egzekucyjnego, który pozostawia stronie swobodę w wyborze materialnych środków wykonania obowiązku, a równocześnie ze względu na swoją dolegliwość dla stanu majątkowego zobowiązanego, skłania do podjęcia niezwłocznych działań. Organ dodał także, że zgodnie z art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest uzasadnione w szczególności, gdy nie jest celowe stosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. Mając powyższe na względzie organ I instancji podał, iż ustalając wysokość grzywny kierował się zarówno stanem majątkowym zobowiązanego jak i koniecznym stopniem dolegliwości zastosowanego środka. Oceniono, że grzywna w wysokości 5000 złotych nałożona na Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" przy ul. [...] w [...] nie stanowi nadmiernej dolegliwości mogącej znacząco pogorszyć stan majątkowy zobowiązanego, a jednocześnie nie ma charakteru symbolicznego i w sposób jednoznaczny wskazuje na wolę organu administracji dochodzenia wykonania obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] na ww. postanowienie, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], na podstawie art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r., poz. 1015) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy odniósł się do podnoszonych zarzutów w zażaleniu stwierdził, iż pomimo podjęcia przez Wspólnotę Mieszkaniową działań tj. zastosowaniu materiałów fonoizolacyjnych i antywibracyjnych oraz regulacji elementów dźwigu windowego nie przyniosły one w pełni rezultatu. Jakkolwiek obniżono hałas przenikający do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] to jednak podczas pracy dźwigu windowego (ruszanie i zatrzymywanie) nadal występowało przekroczenie dopuszczalnej wartości maksymalnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej, co potwierdziły pomiary hałasu wykonane w dniu [...] marca 2014r. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nadal pozostaje niewykonalna, co powoduje konieczność dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] wnosząc o jego uchylenie i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lipca 2014r. Zdaniem strony skarżącej zaskarżone postanowienie narusza prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie zbadał prawdziwej przyczyny powstania nadmiernego hałasu i wskazał błędnie skarżącą jako podmiot odpowiedzialny oraz ustalił wysokość grzywny nie zapoznając się sytuacją finansową skarżącej Wspólnoty. Strona skarżąca podała, że w ramach swoich możliwości finansowych wyciszyła hałas wind. Nie może dokonać jednak wymiany czy też przebudowy radykalnej wind, gdyż może utracić w ten sposób swoje roszczenia wobec dewelopera [...] sp. z o.o., które są przedmiotem postępowania sądowego, o czym informowała obydwa organy. Zdaniem skarżącej egzekucję administracyjną należało zawiesić do czasu uzyskania orzeczenia w sprawie dotyczącej usunięcia wad budowlanych, tym bardziej, że mieszkanie członka Zarządu K. K. narażone na największy hałas jest obecnie prawie niezamieszkiwane, gdyż przebywa ona służbowo zagranicą. Skarżąca podniosła, że istniejące przekroczenie norm hałasu nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców lokali położonych na górze przy szachcie windy, gdyż hałas został zmniejszony oraz lokal ten jest mało zamieszkiwany. Zdaniem skarżącej organy administracyjne orzekające w postępowaniu administracyjnym nie zbadały stanu faktycznego dotyczącego sprawcy hałasu ani też nie oceniły dolegliwości, jaką powoduje nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wysokości 5.000,00 złotych. Skarżąca poinformowała, że Wspólnotę tworzy 37 właścicieli i kwota 5.000,00 złotych jest bardzo dolegliwa. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. organ administracji nie zbadał stanu majątkowego skarżącej Wspólnoty, zatem wymierzając grzywnę nie mógł ocenić "koniecznego stopnia dolegliwości". W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z powołanych przepisów wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności działalności administracji publicznej, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie z dnia [...] września 2014r. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2014r o nałożeniu na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł w związku z niewykonaniem obowiązków określonych w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2012r. znak [...] nakazującej spowodowanie obniżenia dopuszczalnej wartości maksymalnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej (w godz. 22.00-6.00) podczas ruszania i zatrzymywania dźwigu osobowego, przenikającego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], do poziomu zgodnego z obowiązującymi normami: [...];[...], tj. do poziomu maksymalnie 30 dB. Wszczęcie egzekucji następuje na podstawie tytułu wykonawczego na wniosek uprawnionego wierzyciela. Przepis art. 26 § 1 u.p.e.a. przewiduje zasadę wszczynania egzekucji na wniosek uprawnionego wierzyciela. W przypadku kiedy nastąpi połączenie wierzyciela i organu egzekucyjnego w jednym podmiocie, wszczęcie postępowania następuje z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez ten organ. Zgodnie z treścią art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z treści art. 119 § 1 u.p.e.a. wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do wykonania tego obowiązku. Zgodnie z art. 122 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do § 3 wskazanego przepisu zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Jednocześnie jak podkreśla się w doktrynie procedury administracyjnej, w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (J. Radwanowicz-Wanczewska, Komentarz do art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2010). Tym samym w sytuacji uznania, że nałożony obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny, a więc uznania, że zachodzi przesłanka z art. 33 pkt 5 u.p.e.a., jedynym właściwym środkiem odwoławczym było zgłoszenie zarzutów do organu egzekucyjnego. Jedynie na marginesie podnieść także należy, że obowiązki nałożone na stronę przez organ, były stronie znane zarówno z treści decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012r., jak i z protokołów kontroli sanitarnej, a mimo to Wspólnota nie złożyła odwołania od powyższego rozstrzygnięcia. Należy jednocześnie zauważyć, iż zarzuty podniesione w skardze w istocie dotyczyły decyzji o nałożeniu na skarżącą Wspólnotę obowiązków o charakterze niepieniężnym, która nie podlegała kontroli w niniejszej sprawie. Kontrolą legalności objęte były bowiem postanowienia organów egzekucyjnych w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia a kontrola ta sprowadzała się w głównej mierze do oceny czy nałożone obowiązki zostały wykonane oraz do określenia wymiaru grzywny. Skarżąca tymczasem skutecznie nie podważyła ustaleń faktycznych co do niewykonania nałożonych na nią obowiązków o charakterze niepieniężnym. Co więcej z akt sprawy, a w szczególności z protokołów kontroli sanitarnej, w sposób jednoznaczny wynika, że obowiązki te nie zostały wykonane, nie tylko do dnia wydania zaskarżonej decyzja, ale również po jej wydaniu. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, iż Wspólnota podjęła działania zmierzające do wykonania obowiązku polegające na zastosowaniu materiałów fonoizolacyjnych i antywibracyjnych oraz regulacji elementów dźwigu windowego. Istotna zaś jest okoliczność, iż działania te nie przyniosły zadowalającego rezultatu. Jakkolwiek obniżono hałas przenikający do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] to jednak podczas pracy dźwigu windowego (ruszanie i zatrzymywanie) nadal występuje przekroczenie dopuszczalnej wartości maksymalnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej, co potwierdziły pomiary hałasu wykonane w dniu [...] marca 2014r. Dla prawidłowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie ma żadnego znaczenia fakt, iż Wspólnota pozostaje w sporze cywilnoprawnym z deweloperem [...] sp. z o.o.- wykonawcą budynku, bowiem obowiązek obniżenia poziomu hałasu spowodowanego pracą dźwigu windowego została obciążona Wspólnota i to Wspólnota winna się z tego obowiązku wywiązać. Kwestia odpowiedzialności wykonawcy obiektu wobec Wspólnoty jest niezależnym postępowaniem które toczyć się może jedynie przed sądem powszechnym. Brak jest , poza gołosłownymi twierdzeniami skargi, iż kwota 5.000 zł grzywny w celu przymuszenia jest zbyt dolegliwa dla Wspólnoty którą tworzy aż 37 właścicieli. Wbrew zarzutom skargi, w toku postępowania egzekucyjnego, organy nie mogły natomiast orzekać w kwestii prawidłowości decyzji nakładającej na stronę obowiązki, w tym dokonywać ustaleń co do "sprawcy hałasu" . Sąd , dokonując kontroli postanowień tych organów nie mógł również wykraczać poza granice sprawy określone kontrolowanym rozstrzygnięciem i dokonywać oceny legalności, a tym bardziej celowości, nałożonych na skarżącą Wspólnotę obowiązków oraz zasadności ich egzekucji. Jak już wskazano, strona skarżąca w ustawowym terminie nie skorzystała z możliwości poddania kontroli decyzji o nałożeniu obowiązków poprzez wniesienie odwołania do organu wyższego stopnia. Decyzja ta stała się zatem ostateczna i prawomocna i wiąże swą treścią organy egzekucyjne zobligowane do wyegzekwowania nałożonych obowiązków. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).