VII SA/Wa 2702/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Klasztoru [...] z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zwany dalej również "Ministrem Kultury", postanowieniem z [...] września 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Klasztoru [...] (mniszek Zakonu [...]) "[...]" z siedzibą w [...], zwanego dalej "skarżącym" lub "Klasztorem", utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2017 r., znak: [...], w którym odmówił wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Ministra Kultury z [...] maja 2012 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, dalej: "Konserwator Zabytków", decyzją nr [...] z [...] października 2008 r. udzielił [...], zwanej dalej "inwestorem", pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] w [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] z obr. [...]. Pismem z 15 marca 2011 r. skarżący Klasztor zwrócił się do Ministra Kultury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ingerencję w klauzurowy charakter Klasztoru. Uzasadniając swoje stanowisko Klasztor wskazał, że "budynek zakonny klasztoru znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie (w obszarze bezpośredniego oddziaływania) inwestycji objętej decyzją udzielającą pozwolenia konserwatorskiego na prace budowlane, których realizacja narusza oraz w istotnym stopniu zagraża przeznaczeniu i istocie Zakonu jako miejsca kultu religijnego o charakterze klauzurowym, zasługującemu na szczególną ochronę Państwa" na podstawie ww. przepisów. Ponadto, skarżący stwierdził, że nałożony na organy administracji państwowej przepisami Konkordatu obowiązek zachowania nienaruszalności miejsc kultu został niedopełniony, gdyż w wyniku planowanych prac pole widzenia z tarasu na najwyższych kondygnacjach sięgnie bezpośrednio na dziedziniec wewnętrzny domu zakonnego, naruszając bezpośrednio zamknięty charakter zgromadzenia. Postanowieniem z [...] listopada 2011 r., znak: [...], Minister Kultury, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2008 r., udzielającej inwestorowi pozwolenia na prowadzenie ww. robót budowlanych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu konserwatorskim nie ingeruje w sferę prawną skarżącego Klasztoru, gdyż nie przyznaje mu żadnych praw, ani nie nakłada na niego obowiązków odnoszących się do ochrony zabytków. Jak wskazał organ, zakres inwestycji ustalony na podstawie projektu budowlanego uzasadnia stwierdzenie, że inwestycja ta nie spowoduje ingerencji w prawa i obowiązki skarżącego wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżący Klasztor złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2008 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Po rozpatrzeniu wniosku Klasztoru, Minister Kultury postanowieniem z [...] maja 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2011 r., kończąc tym samym postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia konserwatorskiego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, organ ochrony zabytków nie bada interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich wynikającego z przepisów innych niż przepisy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku z tym, w ocenie organu przepisy Konkordatu nie uzasadniają posiadania przez Klasztor przymiotu strony w postępowaniu zakończonym pozwoleniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2008 r. Na postanowienie Ministra Kultury z [...] maja 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Klasztor. Wyrokiem z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1979/12, Sąd skargę oddalił. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Klasztor, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 983/13, uchylił zaskarżony wyrok WSA oraz postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2012 r. i poprzedzające je postanowienie z [...] listopada 2011 r. 3. Pismem z 12 maja 2015 r. skarżące wniosły o wznowienie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego z [...] października 2008 r., a tym samym uchylenie ww. postanowienia Ministra z [...] maja 2012 r. Po rozpoznaniu wniosku, Minister Kultury postanowieniem z [...] lipca 2017 r. odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego. Organ wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 149 § 3 k.p.a. Organ wyjaśnił, że postanowienia objęte wnioskiem skarżących zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, wskazując ww. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2014 r. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku NSA, sprawa o stwierdzenie nieważności zostanie ponownie rozpoznana zgodnie z wyrokiem NSA. 4. Pismem z 3 sierpnia 2017 r. skarżący Klasztor wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Kultury z [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu skarżący zarzucił Ministrowi Kultury naruszenie art. 149 § 3 k.p.a., art. 107 w zw. z 126 k.p.a., art. 6, 8 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). 5. Po rozpoznaniu wniosku Klasztoru, Minister Kultury postanowieniem z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy zakwestionowane własne postanowienie z [...] lipca 2017 r. Minister Kultury, działając jako organ drugiej instancji, wydał postanowienie z [...] września 2017 r. na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.). Organ wyjaśnił, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do przyczyn przedmiotowych należy m.in. sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy decyzji administracyjnej (aktu administracyjnego), która już wcześniej została wycofana z obrotu prawnego. W wyniku skargi kasacyjnej Klasztoru od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1979/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 983/13, uchylił ww. wyrok WSA oraz postanowienie Ministra Kultury z [...] maja 2012 r. i postanowienie Ministra Kultury z [...] listopada 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Konserwatora Zabytków z [...] października 2008 r. Tym samym, oba postanowienia zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W związku z powyższym rozstrzygnięcie, co do którego Klasztor żąda wznowienia postępowania, nie znajduje się już w obrocie prawnym. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury stwierdził, że wbrew twierdzeniu skarżącego Klasztoru, zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2017 r. nie narusza przepisów art. 149 § 3, 107 w zw. z art. 126 oraz art. 6, 8 i 77 § 1 k.p.a. Ponadto, za bezpodstawny uznano zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji organu administracji publicznej i związanie organu wyrokiem oznacza obowiązek ponownego jej rozpatrzenia zgodnie z wytycznymi sądu, co podkreślił Minister Kultury w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] lipca 2017 r. Z tego względu skarżący nie może żądać wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem uchylonym przez sąd. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z 19 października 2017 r. skarżący Klasztor złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc o uchylenie postanowienia z [...] września 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] lipca 2017 r., jak i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Klasztor zarzucił: a) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 w zw. z 149 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Kultury z [...] lipca 2017 r., pomimo braku zaistnienia przesłanek do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, gdyż niniejsze postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków z [...] października 2008 r., nie zaś jego wznowienia; b) rażące naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez NSA w wyroku z 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 983/13, w którym Sąd nałożył na organ obowiązek dokonania ustaleń w zakresie istnienia interesu prawnego skarżących niezbędnego dla oceny legitymacji procesowej wnioskodawcy; c) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy czego skutkiem było błędne przyjęcie, że sprawa dotyczy wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia jego nieważności; d) naruszenie art. 6, art. 8 oraz art. 12 k.p.a. poprzez pominięcie prowadzenia właściwej formy postępowania, to jest postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz braku ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron, a przez to naruszenie zasady, że organy administracji działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; e) naruszenie art. 107 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ w uzasadnieniu skarżonego postanowienia okoliczności, dla których uznał, że zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, podczas gdy wniosek Klasztoru z 15 marca 2011 r., inicjujący przedmiotowe postępowanie, dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, co powoduje wadliwość skarżonego postanowienia. 7. Odpowiadając w dniu 24 listopada 2017 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 9. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2017 r., a także poprzedzające je postanowienie z [...] lipca 2017 r., są zgodne z prawem. Oba akty Ministra Kultury zostały wydane w sprawie o charakterze ściśle procesowym. Skarżący Klasztor zainicjował czynności Ministra Kultury przez złożenie 15 marca 2011 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], czyli pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Na podstawie ww. wniosku Minister Kultury wydał postanowienie z [...] listopada 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego, a następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał zaskarżone postanowienie z [...] maja 2012 r. utrzymujące w mocy wcześniejsze własne rozstrzygnięcie. Należy wszakże zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). W związku z tym przed formalnym wszczęciem postępowania organ administracji, do którego wpłynął wniosek w tym przedmiocie, ma obowiązek zbadać, czy podmiotowi, który wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności określonej decyzji przysługuje przymiot strony. Rozstrzygnięcie podstawowej kwestii podmiotowej poprzedza zatem wszczęcie postępowania. Jeśli organ administracji stwierdzi, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności może być stroną postępowania, postępowanie takie wszczyna się i prowadzi się dalej w celu rozstrzygnięcia co do meritum. Natomiast, jeśli przed wszczęciem postępowania organ stwierdzi, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie może wykazać przysługującego mu przymiotu strony, wówczas odmawia się wszczęcia takiego postępowania. Legitymacja skarżącego Klasztoru w zakresie stwierdzenia nieważności została sprawdzona przez Ministra Kultury, a sprawa w tej mierze rozstrzygnięta postanowieniami z [...] listopada 2011 r. i z [...] maja 2012 r. Minister Kultury odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Rozstrzygnięcia te były przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej i w wyniku wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 7 listopada 2014 r. (sygn. akt II OSK 983/13) zostały uchylone. W wyniku wyroku NSA na Ministrze Kultury ciążył więc obowiązek ponownego rozpoznania wniosku Klasztoru z 15 marca 2011 r. (o stwierdzenie nieważności pozwolenia konserwatorskiego). Skarżący Klasztor nie czekając na ponowne rozpoznanie przez Ministra Kultury wniosku z 15 marca 2011 r. złożył jednak w dniu 12 maja 2015 r. "Wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego / decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2008 roku, znak: [...]". Co więcej, aby nie pozostawić wątpliwości co do istoty żądania, wnioskujący wskazał, że działa na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 148 § 1 k.p.a. Zdaniem wnioskującego przedmiotem wznowienia miałoby być postępowanie zakończone ostatecznym postanowieniem Ministra Kultury z [...] maja 2012 r. W konsekwencji, po wznowieniu postępowania – zdaniem Klasztoru – powinno nastąpić uchylenie ww. postanowienia Ministra Kultury z [...] maja 2012 r. W związku z powyższym, nie ma miejsca na wątpliwości, którego postępowania i w jaki sposób zakończonego dotyczył wniosek Klasztoru z 12 maja 2015 r. W tym stanie rzeczy, zaskarżone postanowienie Ministra Kultury z [...] września 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie z [...] lipca 2017 r., należało uznać za trafne. Minister Kultury nie mógł bowiem wznowić postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro wcześniejsze rozstrzygnięcia (z 2011 r. i 2012 r.) zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, a Minister Kultury, ze względu na wyrok NSA, miał obowiązek prowadzić postępowanie w tym przedmiocie. Przedstawiona konkluzja wynika ze stanowiska przyjmowanego przez sądy administracyjne w takich sprawach. Między innymi, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie już w wyroku z 9 października 1998 r., sygn. akt V SA 1285/97, stwierdził, że "w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. można wzruszyć tylko decyzję ostateczną, zatem niedopuszczalne jest wznawianie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, która została wcześniej uchylona w trybie odwoławczym przez organ drugiej instancji i tym samym wyeliminowana z obrotu prawnego" (vide: CBOSA lub LEX nr 60523). Ta sama zasada powinna być stosowana w przypadkach, w których decyzja lub postanowienie zostały ostateczna uchylone przez sąd administracyjny, a wyrok sądu ma walor prawomocności. Powyższa zasada ma wprost zastosowanie w sprawie rozpatrywanej przez Sąd. Jak wskazano wyżej, skarżący Klasztor nie czekał na wykonanie przez Ministra Kultury obowiązku wynikającego z wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 983/13, ale wniósł o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Ministra Kultury z [...] maja 2012 r. Takiego żądania Minister Kultury nie mógł spełnić z uwagi na powyżej przytoczoną zasadę wywodzoną z art. 145 § 1 w zw. z art. 147 k.p.a. W świetle powyższego stanu prawnego, zaskarżone przez Klasztor postanowienie Ministra Kultury z [...] września 2017 r. należy uznać za w pełni zgodne z prawem, a przez to skargę wniesioną do Sądu za niezasługującą na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącego Klasztoru w kontrolowanej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przez organ administracji art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 oraz w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. Nie doszło także do naruszenia przez Ministra Kultury art. 153 p.p.s.a. Organ administracji nie kwestionował bowiem obowiązku wynikającego z wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 983/13, a jedynie zmuszony był odmówić wznowienia postępowania, skoro miało się ono toczyć z innej podstawy prawnej. Należy przy tym podkreślić, że postępowanie administracyjne o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną należy do tzw. szczególnych trybów postępowania, a nie postępowania zwykłego, podobnie jak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z takim kontekstem systemowym art. 145 § 1 i następnych k.p.a., tj. przepisy rozdziału 12 o wznowieniu postępowania, należy interpretować i stosować ściśle, zgodnie z ich brzmieniem językowym lub zwężająco (exceptiones non sunt extendendae). Wniosek o wznowienie postępowania nie może więc być uwzględniony przez organ, skoro wznowienie postępowania nie jest dopuszczalne. Zakaz taki obowiązuje nawet gdyby uwzględnienie wniosku o wznowienie miało prowadzić do realizacji innego, równoległego, obowiązku organu, albo do zaspokojenia interesu strony. Mając na uwadze powyższe, nie można również uznać za uzasadnione zarzutów skarżącego Klasztoru o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a., mimo że Klasztor sugerował błędne przyjęcie przez organ, że "sprawa dotyczy wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności". Z tych samych powodów, Sąd nie mógł zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ art. 107 w zw. z art. 126 k.p.a., ani także zarzutem naruszenia art. 6, 8 oraz 12 k.p.a. Minister Kultury działał bowiem zgodnie z prawem, a obowiązek prowadzenia postępowania przez organ w sposób mogący budzić zaufanie do władzy publicznej uczestników postępowania nie mógł uzasadniać wykładni contra legem. 10. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.