VII SA/Wa 2703/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na pismo Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] postanawia: odrzucić skargę A. S. A. S. wniósł w dniu 30 sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwanej dalej "Centralną Komisją Lekarską MSWiA", z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], zawierające stanowisko w przedmiocie orzeczenia u w/w o niezdolności do służby w Policji i zaliczeniu do trzeciej grupy inwalidów z powodu schorzenia nie pozostającego w związku ze służbą w Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) zgodnie, z którą sądy administracyjne, w zakresie swej właściwości, sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wskazać należy, że komisje lekarskie MSWiA działają na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.) wydanego na podstawie wskazanych w niej przepisów ustaw: o Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Służbie Więziennej, a także na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej i ich rodzin (obecnie ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), a także ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji (Dz. U. Nr 53, poz. 345 ze zm.). Powołane rozporządzenie z dnia 9 lipca 1991 r. określa zakres działania komisji lekarskich (§ 1), dwuinstancyjność postępowania (§ 2), formę zakończenia postępowania przez wydanie orzeczenia lekarskiego (§ 6) oraz zakres właściwości Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA. Do Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA należy sprawowanie fachowego nadzoru nad merytoryczną działalnością komisji lekarskich MSWiA, udzielanie wytycznych w zakresie orzecznictwa lekarskiego, rozstrzyganie kwestii spornych w tym przedmiocie, rozpatrywanie sprzeciwów od orzeczeń lekarskich. Art. 30 rozporządzenia stanowi, że Centralna Komisja Lekarska MSWiA w ramach rozpatrywania sprzeciwu może utrzymać w mocy orzeczenie komisji lekarskiej lub je uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Opinia tej komisji jest wiążąca dla komisji niższego szczebla. Żaden przepis rozporządzenia nie przewiduje stosowania przed komisjami lekarskimi przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani kontroli orzeczeń lekarskich przez sądy administracyjne. Wydawanie decyzji administracyjnych przewidują natomiast stanowiące również podstawę wydania rozporządzenia powołane wyżej ustawy: dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz ustawa z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji. Decyzje w myśl przepisów tych ustaw są wydawane w sprawach ustalania świadczeń emerytalnych lub rentowych, czy też w sprawach odszkodowawczych. Decyzje te wydawane są przez inne organy niż komisje lekarskie. Z przepisów powołanych ustaw wynika, że orzeczenia lekarskie wydawane są dla potrzeb postępowań przed organami przyznającymi świadczenie przewidziane w ustawach i mają charakter wstępny dla rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji przez inny organ. Dopiero od decyzji wydanych na podstawie wymienionych ustaw przysługuje osobom zainteresowanym odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, że odwołanie w takich sprawach służy do sądu powszechnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Prawidłowość orzeczenia wydanego przez komisję lekarską w takich sprawach podlega zatem kontroli sądów powszechnych w związku z rozpoznawaniem odwołań od decyzji wydanych w oparciu o ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, czy też ustawy o odszkodowaniach, gdyż orzeczenia komisji lekarskich nie są wiążące dla tych sądów przy rozpoznaniu danej sprawy. Podnieść również należy, że pogląd o pomocniczym charakterze orzeczeń komisji lekarskich, na gruncie uregulowań dotyczących wojskowych komisji lekarskich, zaprezentowany został przez Sąd Najwyższy w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. III ZP 9/99 (OSNAPiUS 2000/5/167). Stwierdzając brak właściwości drogi sądowoadministracyjnej w sprawach ze skarg na orzeczenia wojskowych komisji lekarskich Sąd Najwyższy podkreślił w uzasadnieniu uchwały, że z żadnego z przepisów ustawowych stanowiących podstawę do orzekania przez wojskowe komisje lekarskie nie wynika możliwość zaskarżenia orzeczenia takiej komisji do sądu administracyjnego, a jedynie do komisji lekarskiej wyższego stopnia. Kompetencja wojskowej komisji lekarskiej jest funkcjonalnie powiązana z ustawowymi unormowaniami ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych i ma na celu zapewnienie określonych świadczeń osobie uznanej za inwalidę wojskowego (wojennego). Podobnie ma się sprawa z regulacjami dotyczącymi świadczeń odszkodowawczych. Z treści tych ustaw regulujących prawo do świadczeń wynika, że celem ustalenia choroby, z tytułu której przysługują świadczenia, jest właśnie przyznanie tych świadczeń. Prawo do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego ustala natomiast w drodze decyzji organ emerytalny i od tej decyzji służy odwołanie według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, a więc do sądu powszechnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Sąd Najwyższy uznał, iż za takim rozumieniem analizowanych przepisów prawa przemawia wzgląd na to, by sprawy z zakresu zabezpieczenia społecznego były w całości poddane specjalnemu orzecznictwu do spraw pracy i ubezpieczeń społecznych, a nie sądownictwu administracyjnemu. Analogiczne stanowisko zajęte zostało w uzasadnieniu postanowienia Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., OSA 1/00 (ONSA 2001/2/47), w którym ustalono, że od orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia żołnierza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową dla celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi było pismo Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA zawierające stanowisko Komisji w sprawie orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej w [...] - o stwierdzeniu u badanego niezdolności do służby w Policji i zaliczeniu do trzeciej grupy inwalidów bez związku ze służbą. Analizując pismo Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia [...] listopada 2009r. w świetle powyższego stwierdzić należy, że pismo to nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pismo Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA jest czynnością o charakterze materialno-technicznym, przybierającą postać pisma informującego (zawiadomienia), dla którego ustawodawca nie przewidział żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z powyższych względów wniesioną skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.