VII SA/Wa 2705/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. P. i L. P. - uchylił decyzję Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., odmawiającą uchylenia decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. wydanej dla Inwestora - Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...] ", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków: mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz biurowego wraz z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą, zadanie III, kategoria obiektów XIII, na części działek nr [...],[...] i [...], na działce nr [...], oraz na części działek nr [...],[...],[...] i [...], znajdujących się w obrębie [...] i na części działki nr [...], znajdującej się w obrębie [...], przy ul. [...] w [...], na terenie oznaczonym cyframi i literami 1, 2, B, C, D, E,F,G,H, H' i 1. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy omówił na czym polega zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W jego cenie decyzja Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. podlega uchyleniu, ponieważ analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, w związku z art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 Prezydent m. [...] odmówił uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji, odmawiając uchylenia ww. decyzji stwierdził, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wnioskodawcom, jako współużytkownikom działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], przysługiwał przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o pozwoleniu na budowę, niemniej, na mocy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia była uprawniona do reprezentowania wszystkich członków spółdzielni w sprawach, dotyczących uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i usługowego przy ul. [...]. Mając na względzie ww. okoliczności, w ocenie organu I instancji, istniała podstawa do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., gdzie inwestor złożył wymagane oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 146 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy wskazał, że wyjaśnienia organu, dotyczące posiadania przymiotu strony przez wnioskodawców: E. P. i L. P. są sporządzone w sposób niejasny i niejednoznaczny. Nie wiadomo, czy zdaniem Prezydenta m. [...], przymiot strony, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o pozwoleniu na budowę przysługiwał wnioskodawcom E. P. i L. P., czy wyłącznie spółdzielni, działającej w imieniu wszystkich właścicieli lokali jako zarządca nieruchomości wspólnej. Jeżeli, w ocenie organu, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, wnioskodawcom, jako współużytkownikom działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], przysługiwał przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2012 r., to zaistniałaby wówczas przesłanka wznowieniowa, do uchylenia ww. decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co winno skutkować wydaniem decyzji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygając sprawę, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ winien wydać nową decyzję, którą uchyli dotychczasową decyzję ostateczną - Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. i na nowo rozstrzygnąć sprawę, gdy nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 146 k.p.a., wykluczająca uchylenie tej decyzji. Jeżeli natomiast, w ocenie organu I instancji, w przedmiotowej sprawie, tylko spółdzielni przysługiwał przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o pozwoleniu na budowę, to winno to skutkować wydaniem decyzji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., ze względu na brak podstaw do jej uchylenia, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bez konieczności analizowania negatywnych przesłanek, określonych w art. 146 k.p.a. Reasumując organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz że niemożliwe było zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Na koniec organ wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien wyjaśnić i w sposób jednoznaczny określić, czy wnioskodawcom: E. P. i L. P. przysługiwał przymiot strony, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o pozwoleniu na budowę i czy w związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie, zaistniała przesłanka wznowieniowa do uchylenia ww. decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] września 2014 r. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...] " w [...], wnosząc o jej uchylenie, stwierdzenie że decyzja ta nie podlega wykonaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności naruszenie: -art. 8, art. 80 i art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W skardze Spółdzielnia wskazała, że nie wiadomo na jakiej podstawie Wojewoda przyjął, że - skoro powziął wątpliwości - nie może zastosować wprost art.136 k.p.a. i przeprowadzić z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Skarżąca wszakże uważa, iż wątpliwości takich Wojewoda nie powinien mieć, bowiem z urzędu winno być mu wiadomym, iż inwestycja kubaturowa skarżącej Spółdzielni pod nazwą "Zadanie III" przeciwko której wszelkimi sposobami protestują wnioskodawcy w tej sprawie jest realizowana wyłącznie na działce ewidencyjnej nr [...] będącej częścią nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Wojewoda z urzędu również winien dysponować wiedzą, iż działka ta był niezabudowana, a skarżąca Spółdzielnia jest jej wyłącznym użytkownikiem wieczystym. Innymi słowy, nieruchomość ta nie jest przedmiotem współużytkowania wieczystego jakichkolwiek innych osób, w tym członków skarżącej Spółdzielni, a w szczególności wnioskodawców w tej sprawie. Decyzja o pozwoleniu na budowę, którą próbują wnioskodawcy ci obalić może dotyczyć ich jedynie w znikomym stopniu, bowiem przez działki numer [...] i [...], których są współużytkownikami wieczystymi przebiega infrastruktura kablowa, której nie są współwłaścicielami, a do której budynek wybudowany na działce numer [...] powinien być podłączony. Podsumowując skarżąca wskazała, że skarżone rozstrzygnięcie narusza również art. 80 k.p.a. skoro nie bierze pod uwagę całokształtu dostępnego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a skarga jest zasadna. Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., po jego zmianie w dniu 11 kwietnia 2011 r. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w powołanym przepisie i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09 (Lex nr 745366) "skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji". Teza powyższego wyroku, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowuje swoją aktualność także po zmianie art. 138 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zgodzić należy się ze skarżącą Spółdzielnią, że wymagany zakres uzupełnienia materiału dowodowego znajdował się w zasięgu możliwości organu odwoławczego. Zbyt łatwo Wojewoda [...] przekazał sprawę w sytuacji w sam mógł ustalić, czy przymiot strony, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o pozwoleniu na budowę przysługiwał wnioskodawcom E. P. i L. P., czy wyłącznie Spółdzielni, działającej w imieniu wszystkich właścicieli lokali jako zarządca nieruchomości wspólnej. Organ winien pamiętać, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu Wojewódzkiego orzekającego w niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie jednak jego ustalenie znajduje się w zasięgu możliwości organu odwoławczego, co spowodowało naruszenie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., a w związku z tym również art. 136 k.p.a. oraz przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać trzeba, że organ odwoławczy jest władny samodzielnie ocenić, czy i komu przysługuje przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu. Rolą organu odwoławczego jest nie tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz także ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Dodać należy, że pozostałe zarzuty skargi nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem Sąd ograniczył się do oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu, w szczególności dotyczące okoliczności, w jakich możliwe jest wydanie decyzji kasacyjnej, sam określi czy i komu będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o pozwoleniu na budowę w szczególności czy przymiot strony będzie przysługiwał E. P. i L. P., czy wyłącznie Spółdzielni. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę opisany stan sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.