VII SA/Wa 2705/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia poszczególnych dróg w Mieście [...] do kategorii dróg gminnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki numer ewidencyjny [...] z obrębu [...], oznaczonej jako ulica [...] w [...], wymienionej w załączniku zaskarżonej uchwały pod pozycją [...]; II. zasądza od Miasta [...] na rzecz A. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2705/17 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A. S. z [...] października 2017 r. jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia poszczególnych dróg w mieście [...] do kategorii dróg gminnych, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.). W zaskarżonej uchwale zaliczono do kategorii dróg gminnych m.in. ulicę [...], wymienioną w załączniku zaskarżonej uchwały pod pozycją [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że zgodnie z Ewidencją Gruntów i Budynków, prowadzoną przez Starostę [...] w [...] i danych w niej zawartych, działka nr [...] z obrębu [...], jednostka rejestrowa [...], grunt oznaczony symbolem "dr" o powierzchni 0.0567 ha, stanowiący ulicę [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Zbiór Dokumentów [...] (dawniej [...]), jest własnością jej oraz innych osób fizycznych wykazanych w rejestrze. Działka nr [...] wskazana wyżej stanowi część ul. [...] w [...] i zaskarżoną uchwałą została zaliczona do kategorii dróg gminnych. W związku z tym uchwała narusza art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), jak również art. 2, 7 oraz 21 pkt 1 Konstytucji RP. Skarżąca wskazała, że podstawę prawną jej skargi stanowi art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W związku z tym pismem z dnia [...] września 2017r. wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego powołaną uchwałą. Mimo upływu 30 dni od dnia doręczenia wezwania Rada nie podjęła działań w sprawie. Do skargi załączono m.in. kopię Wypisu z Rejestru Gruntów – wykaz zmian, kopie wyrysu z mapy ewidencyjnej. Przy piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżąca dołączyła do akt sądowych akt notarialny z dnia [...] sierpnia 1958 r. zawierający umowę sprzedaży części nieruchomości - dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi zbiór dokumentów Zd Nr [...] - z dnia [...] sierpnia 1958 r. (Rep. [...]) na rzecz poprzedników prawnych skarżącej, J. i J. B., oraz kopię postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po tych osobach na rzecz m.in, skarżącej. Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości. Organ wskazał, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego, w szczególności prawa własności działki nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że potrzeba podjęcia uchwały wynikała z konieczności formalnego uregulowania istniejącego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia poszczególnych dróg w mieście [...] do kategorii dróg gminnych (Dz.Urzęd. Woj. [...] z 2008 r. , Nr [...] , poz. [...]), w części dotyczącej działki o nr ew. [...] z obrębu [...], jednostka rejestrowa [...]., stanowiącej część ul. [...], wymienionej w załączniku do uchwały pod. poz. [...]. Skarżąca legitymowała się interesem prawnym do jej zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ wykazała, że jest współwłaścicielem spornej nieruchomości. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści art. 2a dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. wynika m.in., że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Wynika z tego, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego, a warunkiem podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Zatem do dróg gminnych można zatem zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 tej ustawy jednoznacznie stanowi, że drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych (por, np. wyrok powołany w skardze oraz wyroki NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 148/09; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., I OSK 708/14; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., I OSK 1908/14, publ. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że skoro nie można zaliczyć drogi do kategorii dróg publicznych, jeżeli chociaż część tej drogi posiada innych właścicieli, to uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny. Miasto [...] w toku postępowania przed Sądem nie przedłożyło żadnych dowodów mających na celu wykazanie prawa własności gruntu stanowiącego ulicę [...]. W aktach sprawy znajduje się pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. kierowane do Skarżącej, w którym Burmistrz wyjaśnia, że działki o nr ewid. [...] oraz [...] z obrębu [...] ([...]) figurują w ewidencji gruntów jako droga i są własnością osób fizycznych. W miejscowym planie zmieniono kategorię drogi z publicznego ciągu pieszo-jezdnego na drogi wewnętrzną. Należało zatem przyjąć, że Miasto [...] nie legitymowało się i nadal nie legitymuje prawem własności działki o nr ew. [...] położonej w [...] w obrębie [...], jednostka rejestrowa [...], przez którą przebiega część ulicy [...]. Brak było zatem podstaw do zaliczenia części tej drogi do kategorii dróg gminnych na podstawie zaskarżonej uchwały. Przedłożone natomiast przez skarżącą w toku postępowania dokumenty dostatecznie uprawdopodobniają jej twierdzenia o służącym jej tytule prawnym do nieruchomości stanowiącej część ulicy [...], która zaliczona została zaskarżoną uchwałą do kategorii dróg gminnych, a tym samym, że są wystarczające do zaskarżenia ww. uchwały w tej części. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę na uchwałę w części dotyczącej działki nr ew. [...] położonej w [...] w obrębie [...], jednostka rejestrowa [...] i w tej części stwierdził jej nieważność. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.