VII SA/Wa 2706/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012r, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku B. D. o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn zm.) zwanej dalej K.p.a. , utrzymał w mocy własną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2009 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę chodnika w pasie drogi krajowej Nr [...] [...] – [...] – [...] w km 97+950 do km 99+465 strona prawa (działki nr ew. [...] i [...]) od miejscowości [...] do miejscowości [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. B. D. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2009 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę chodnika w pasie drogi krajowej Nr [...] [...] – [...] - [...] w km 97+950 do km 99+465 strona prawa (działki nr ew. [...] i [...]) od miejscowości [...] do miejscowości [...] podnosząc we wniosku, że inwestycja wprowadza ograniczenia w korzystaniu z jego nieruchomości przylegającej bezpośrednio do terenu na którym inwestycja będzie realizowana a wnioskodwaca nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym w/w decyzją Wojewody. Ponadto B. D. wskazał, że wzajemne odniesienia zatwierdzonych tą decyzją robór budowlanych i nieruchomości sąsiedniej spowodowały konieczność zajęcia jego nieruchomości i ograniczenie użytkowania jego nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 2 kwietnia 2012 r., znak: [...], GUNB poinformował strony postępowania, że na wniosek B. D. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł jednak do przekonania, że B. D. nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć z uwagi na brak konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego wnioskodawcy. Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na działce drogowej nr [...], bezpośrednio przy granicy z działką nr [...[, zaprojektowano chodnik, przepust oraz zjazd gospodarczy na działkę nr [...]. Elementy te jednak z uwagi na swój charakter nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] stanowiącej własność wnioskodawcy. Nie istnieją bowiem przepisy prawa materialnego, jakie w związku z budową chodnika, zjazdu gospodarczego i przepustu wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich terenów. Organ zaznaczył, że na działce nr [...] istnieją ograniczenia w jej zagospodarowaniu wynikające z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zewnętrzna krawędź istniejącej jezdni drogi krajowej Nr [...] znajduje się w odległości 6,5 - 7,5 m od granicy działki nr [...]. Natomiast zaprojektowane elementy (tj. chodnik, przepust oraz zjazd, a tylko one stanowią przedmiot inwestycji) w żaden sposób nie powiększają ograniczenia wynikającego z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ewentualne zajęcie części nieruchomości wnioskodawcy w czasie realizacji inwestycji nie ma wpływu na status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jeżeli w trakcie realizacji inwestycji doszło do naruszenia prawa własności Pana B. D., ma on możliwości skorzystania z ochrony przewidzianej w prawie cywilnym. Ponadto, jeżeli sporna inwestycja niezgodnie z w/w decyzją Wojewody [...] została wzniesiona na nieruchomości wnioskodawcy, może on zwrócić się o podjęcie działań do organów nadzoru budowlanego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji . We wniesionej skardze skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji wydanie z rażącym naruszeniem przepisu art. 105 §1 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z pominięciem art. 61 a §1 KPA, co wypełnia znamiona art. 156 §1 pkt 2 KPA oraz wydanie z naruszeniem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię, Skarżący wskazał, iż stosownie do dyspozycji art. 61a §1 KPA, formą prawną przewidzianą dla rozstrzygnięcia odnośnie do legitymacji procesowej strony jest postanowienie, a nie decyzja. Przepis art. 61 a KPA został włączony do systemu polskiego prawa administracyjnego w mocy art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 30 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 roku Niezależnie od powyższego zarzutu, Skarżący podniósł, że organ dopuścił się obrazy art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. W sposób powierzchowny bowiem, z pominięciem wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także z naruszeniem art. 140 Kodeksu cywilnego ocenił pojęcte obszaru oddziaływania inwestycji, której dotyczy inkryminowane pozwolenie na budowę. Tymczasem, zdaniem Skarżącego, ustawodawca, kreując w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego legitymację procesową strony, celowo posłużył się pojęciami niedookreślonymi prawnie nieostrymi, by umożliwić organom administracji architektoniczno-budowlanej oraz organom nadzoru budowlanego (każdorazowe indywidualizowanie podejścia w ujęciu techniczno-budowlanym z uwzględnieniem cywilistycznych, chronionych prawnie konstrukcji prawa własności adekwatnych do konkretnej sytuacji w indywidualnej sprawie administracyjnej. Skarżacy podkreślił, że na te właśnie - techniczno-budowlane i cywilistyczne aspekty wskazywał w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skardze nie sposób odmówić słuszności. Wskazać należy, iż stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga powinna zostać uwzględniona. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę chodnika w pasie drogi krajowej Nr [...] [...] – [...] – [...] w km 97+950 do km 99+465 strona prawa (działki nr ew. [...] i [...]) od miejscowości [...] do miejscowości [...] z uwagi na dokonaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceną wskazującą na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy B. D. mimo, że jest on właścicielem działki bezpośrednio przylegającej do planowanej inwestycji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego planowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej a wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa materialnego, z jakiego w związku z budową chodnika, zjazdu gospodarczego i przepustu można wywodzić ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich terenów. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stroną tego postępowania może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. Niezasadny jest zarzut Skarżącego, że organ w sprawie winien orzekać w formie postanowienia opartego na przepisie art. 61a 1 K.p.a. skoro organ zawiadomił wnioskodawcę oraz inne strony o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego . W takiej sytuacji organ wydaję decyzję w oparciu o art. 158 § 1 K.p.a. przy czym wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu prowadzi do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Należy również zauważyć, że pojęcie strony definiuje przepis art. 28 K.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarzadcow nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, ze inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie , znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r.. sygn. akt II SA 1355/98: wyrok NSA w Warszawie z dnia 2.3 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże j nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 05 grudnia 2007 r sygn akt VII SA/Wa 1550/07). Wyżej opisany tryb dochodzenia do ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy , co wynika z treści uzasadnień skarżonych decyzji jest oczywiście znany organowi, który jednak przedwcześnie przesądził o braku interesu prawnego B. D. i niedostatecznie przeanalizował odddziaływanie planowanej inwestycji na działkę Skarżącego choćby z uwagi na istniejący zjazd z działki. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Wskazać przy tym należy, iż interes prawny w sprawie budowy lub użytkowania obiektów budowlanych ma właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej jednakże z tym zastrzeżeniem, że obiekt budowlany ma wpływ na wykonywanie prawa przez właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 kc do uczestniczenia jako strona (art. 28 kpa) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z 8.03.2005r., sygn. akt OSK 682/04, LEX 176144). Podkreślić jednak należy, że nie może być uznane za wykazanie własnego indywidualnego interesu prawnego powoływanie się na ogólną normę prawa cywilnego - art. 144 kc bez wykazania, iż okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają jej stosowanie. Należy zauważyć, że roboty budowlane przeprowadzono w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego. Zdaniem Sądu, Skarżący wykazał, że prace budowlane związane z budowę chodnika w pasie drogi krajowej Nr [...] mogą wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki albo w jakikolwiek negatywny sposób oddziaływają na jego nieruchomość, ponieważ zatwierdzony decyzjA Wojewody [...] projekt budowlany przewiduje również przebudowę zjazdu na działkę. Jak wynika z dokumentacji projektowej omawiana inwestycja wiąże się z przebudową zjazdów o określonych parametrach. Biorąc więc pod uwagę bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji oraz działki Skarżącego, posiadającej zjazd poprzez planowaną inwestycję nie można tak jednoznacznie, jak to uczynił organ, przesądzić o braku interesu prawnego B. D. zważywszy na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. 2007.19.115 j.t.) które definiują pojęcie zjazdu oraz regulują obowiązki właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, stwierdzić należy, iż orzeczenia organu kontrolowane w niniejszym postępowaniu, bez powyższej analizy stanu faktycznego i prawnego nie mogą być utrzymane w mocy. Konkretyzacja normy prawa materialnego, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku prawnego, następuje w toku postępowania. W razie, gdy w wyniku wykładni przepisów prawa ustalono w sprawie interes (obowiązek) prawny strony, organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (pozytywnie lub negatywnie). Organ orzekający w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, w ocenie Sądu nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. W pkt III wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a