VII SA/Wa 2706/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia E. P. i L. P. - uchylił postanowienie Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., odmawiające wstrzymania wykonania decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. wydanej dla Inwestora - Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków: mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz biurowego wraz z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą, zadanie III, kategoria obiektów XIII, na części działek nr [...],[...] i [...], na działce nr [...], oraz na części działek nr [...],[...],[...] i [...], znajdujących się w obrębie [...] i na części działki nr [...], znajdującej się w obrębie [...], przy ul. [...] w [...], na terenie oznaczonym cyframi i literami 1, 2, B, C, D, E, F, G, H, H' i 1. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy omówił na czym polega zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, że w dniu [...] października 2013 r. E. P. i L. P., na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent m. [...] - odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Zażalenie na ww. postanowienie złożyli E. P. i L. P. Zażalenie zawarte było w odwołaniu E. P. i L. P. od decyzji Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., odmawiającej uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Odwołanie E. P. i L. P. złożono w ustawowym - 14 dniowym terminie od dnia doręczenia ww. decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia organ odwoławczy wskazał, że wniosek L. P. i E. P. z dnia [...] października 2013 r. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. nie zawiera podpisu E. P. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne oraz na art. 63 § 2 i 3 k.p.a. organ wskazał, że podpis wnoszącego podanie składany pisemnie gwarantuje, że czynność procesowa została dokonana przez osobę określoną jako wnosząca podanie. W związku z powyższym, należało uchylić postanowienie Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., odmawiające wstrzymania wykonania decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podsumowując organ odwoławczy nakazał: rozpatrując ponownie wniosek z dnia [...] października 2013 r. organ I instancji winien w pierwszej kolejności, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwać E. P. do usunięcia braków ww. podania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez złożenie podpisu pod ww. wnioskiem, z pouczeniem, że nieusunięcie braków, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, spowoduje pozostawienie podania - w części dotyczącej osoby E. P. - bez rozpoznania. Dopiero po uzupełnieniu, w wyznaczonym terminie ww. braku podania przez E. P., lub po bezskutecznym upływie ww. terminu, organ I instancji winien wydać rozstrzygnięcie w sprawie wniosku z dnia [...] października 2013 r. o wstrzymanie wykonania decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z dnia [...] września 2014 r. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...] " w [...], wnosząc o jego uchylenie, stwierdzenie że postanowienie to nie podlega wykonaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności naruszenie: -art. 8, art. 80 i art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W skardze Spółdzielnia wskazała, że jakkolwiek wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę złożyło dwoje wnioskodawców, a podpisał tylko jeden z nich, to nie powinno mieć to dla tej sprawy większego znaczenia. Organ I instancji rozpoznając wniosek obojga z nich działał niejako z korzyścią dla wnioskodawcy. Zdaniem skarżącej o naruszeniu wskazanego przepisu można by mówić dopiero w sytuacji, gdyby wniosek jednego z wnioskodawców pozostałby nierozpoznany mimo braku wezwania do jego uzupełnienia. Niebagatelną okolicznością powinno pozostawać również i to, że wniosek złożony został przez małżonków i był jednorodny. Wreszcie Wojewoda rozpoznając zażalenie - jeżeli jest aż takim formalistą - powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe na podstawie art.136 k.p.a. i uzupełnić dowody, a jeżeli z urzędu postępowania tego nie chciał uzupełniać, to powinien uchylić postanowienie tylko w części dotyczącej wnioskodawcy nie podpisanego na wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nic nie stało na przeszkodzie w utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, skoro w skarżonym postanowieniu Wojewoda w tym zakresie nie dostrzegł żadnych jego wad formalnych lub merytorycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, a skarga jest zasadna. Podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd Wojewódzki postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., po jego zmianie w dniu 11 kwietnia 2011 r. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję/postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja/postanowienie kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Wydanie postanowienia kasacyjnego jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Postanowienie takie nie może więc być wydane w innych sytuacjach, niż wskazane w powołanym przepisie i żadne inne wady postanowienia nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania postanowienia tego typu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09 (Lex nr 745366) "skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji". Teza powyższego wyroku, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowuje swoją aktualność także po zmianie art. 138 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zgodzić należy się ze skarżącą Spółdzielnią, że brakujący jeden podpis pod wnioskiem o wstrzymanie wykonania nie umożliwiał organowi odwoławczemu wydania postanowienia kasacyjnego. Zbyt łatwo Wojewoda [...] przekazał sprawę w sytuacji gdy sam mógł doprowadzić do poprawności procesowej wniosku, tym bardziej, że nie wskazał na żadne inne wady postanowienia organu I instancji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej, że jakkolwiek wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę złożyło dwoje wnioskodawców, a podpisał tylko jeden z nich, to organ I instancji rozpoznając wniosek obojga z nich działał niejako z korzyścią dla wnioskodawcy, który nie złożył podpisu. Wreszcie Wojewoda rozpoznając zażalenie winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a., a w przypadku braku uzupełnienia braków formalnych wniosku przez jednego wnioskodawcę winien uchylić postanowienie tylko w części dotyczącej wnioskodawcy nie podpisanego. Nic nie stało na przeszkodzie w utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, skoro w skarżonym postanowieniu Wojewoda w tym zakresie nie dostrzegł żadnych jego wad formalnych lub merytorycznych. Organ winien pamiętać, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał postanowienie. Wskazać trzeba, że organ odwoławczy jest władny samodzielnie wezwać do podpisania wniosku bądź zlecić przeprowadzenie tej czynności organowi I instancji, w sytuacji gdy wniosek nie zawierał braków uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Wniosek podpisany przez jednego wnioskodawcę wszczyna postępowanie przynajmniej w stosunku do wnioskodawcy, który podpis złożył. W ocenie Sądu Wojewódzkiego orzekającego w niniejszej sprawie usunięcie braku formalnego w postaci braku jednego z podpisów znajdowało się w zasięgu możliwości organu odwoławczego, co spowodowało naruszenie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., a w związku z tym również art. 136 k.p.a. oraz przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu, w szczególności dotyczące okoliczności, w jakich możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, sam przeprowadzi postępowanie w kwestii uzupełnienia braków formalnych wniosku. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę opisany stan sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.