VII SA/Wa 2707/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. P. kwotę 460 złotych (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] października 2011 r. Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania T. P. od decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę gazociągu w ulicy [...] we wsi W. oraz we wsi J. gmina R. (działki nr ew. [...] we wsi W. oraz działki nr ew. [...] we wsi J. gmina R.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę gazociągu w ulicy [...] we wsi W. oraz we wsi J. gmina R. (działki nr ew. [...] we wsi W. oraz działki nr ew. [...] we wsi J. gmina R). Pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. T. P. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty P. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę gazociągu w ulicy [...] we wsi W. oraz we wsi J. gmina R. (działki nr ew. [...] we wsi W. oraz działki nr ew. [...] we wsi J. gmina R). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Starosta P. wznowił na wniosek T. P. postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Starosta P. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę gazociągu w ulicy [...] we wsi W. oraz we wsi J. gmina R. (działki nr ew. [...] we wsi W. oraz działki nr ew. [...] we wsi J. gmina R.). Rozpatrując odwołanie T. P. od ww. decyzji Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że o tym, kto może być stroną postępowania rozstrzyga przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dla ustalenia, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, nie jest natomiast istotne, gdzie jest usytuowana nieruchomość w stosunku do planowanej inwestycji i jaki ma charakter, lecz to, czy w związku z budową obiektu będą niezbędne ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, wynikające z przepisów odrębnych. Konieczność wprowadzenia takich ograniczeń wynikać zaś powinna z raportu oddziaływania na środowisko i z uzgodnień dokonywanych przez właściwe organy. Organ odwoławczy podniósł, że Starosta P. nie określił obszaru oddziaływania projektowanej budowy gazociągu, jednakże z analizy akt wynika, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, zamyka się w granicach działek objętych wnioskiem Inwestora tj. obejmuje działki o nr ew. [...] we wsi W. oraz działki nr ew. [...] we wsi J. gmina R. T. P. jest właścicielem działki o nr ew. [...], która to działka mieści się w obszarze oddziaływania inwestycji, jednak pomimo tego na dzień wydawania decyzji zezwalającej na budowę gazociągu nie był stroną postępowania. Jak wynika z dokumentacji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] udzielił G. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie R., w obrębie J., stanowiącej działkę nr ew. [...], która na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji jest niezbędna do zrealizowania celu publicznego, jakim jest budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku S. – W. wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...] i z przebudową infrastruktury technicznej - część I - odcinek zlokalizowany poza granicami m. W. oraz nadal decyzji tej rygor natychmiastowej wykonalności. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności oznacza, iż z dniem 30 czerwca 2008 r. działka ta przeszła w zarząd G., a dotychczasowy właściciel, czyli T. P. utracił swoje uprawnienia na rzecz zarządcy i w zamian przysługiwało mu roszczenie o odszkodowanie. W ocenie organu późniejsze uchylenie decyzji o ustaleniu lokalizacji będącej podstawą prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego czy umorzenie postępowania w sprawie wywłaszczenia działki nr ew. [...] nie ma wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Wskazał bowiem, że organ I instancji rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania opierał się na stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia na budowę gazociągu tj. na dzień [...] lutego 2010 r. Wojewoda [...] zwrócił również uwagę, że z materiału dowodowego wynika, iż Inwestor – P. Sp. z o.o. uzyskał od zarządcy działki nr ew. [...] – G. zgodę na realizację inwestycji polegającej na budowie gazociągu (pismo G.- [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.), a tym samym wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ powołał się jednocześnie na zasadę wolności budowlanej wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, o ile wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. W związku z tym z wnioskiem o pozwolenie na budowę może wystąpić podmiot, który stosownie do art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego posiada tytuł prawny do nieruchomości na cele budowlane, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Podsumowując Wojewoda [...] uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wznowieniowe, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Odwołującemu się w żadnej mierze nie przysługiwało prawo udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę gazociągu w ulicy [...] we wsi W. oraz we wsi J. gmina R. (działki nr ew. [...] we wsi W. oraz działki nr ew. [...] we wsi J. gmina R.), a także nie wyszły na jaw nowe okoliczności, które istniały w dniu wydawania decyzji, a nie były znane organowi I instancji. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. P., który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. w zw. z art. 140 kpa przez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzącą do błędnych ustaleń, że G. posiadała uprawnienie do dysponowania nieruchomością na inne cele, niż budowa na niej drogi publicznej i mogła skutecznie wyrazić zgodę na budowę na tej nieruchomości gazociągu, skarżący nie posiadał przymiotu strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę gazociągu pomimo, że w tym okresie był nadal właścicielem przedmiotowej nieruchomości, inwestor firma P. Sp. z o.o. posiadała zgodę wymaganą przepisami Prawa budowlanego na przeprowadzenie inwestycji na gruncie skarżącego, a decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] uprawniała G. do dysponowania nieruchomością skarżącego na cele inne, niż budowa drogi ekspresowej [...], co doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji Starosty P. odmawiającej uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę gazociągu, - art. 9 i 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą nakazu budowania zaufania obywateli do prawa i stosujących go organów oraz przez niezapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału przed wydaniem decyzji, - art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji opartej na błędnych przesłankach co do legitymowania się przez skarżącego przymiotem strony postępowania o pozwolenie na budowę oraz zakresu uprawnionego dysponowania nieruchomością skarżącego przez G. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...], - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, że właściciel nieruchomości nie jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę pomimo, że zakres oddziaływania inwestycji obejmuje przedmiot jego własności, - art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji Starosty P. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę gazociągu w sytuacji niewątpliwie występującego w sprawie pozbawienia strony możliwości obrony jej praw w tym postępowaniu, co winno skutkować jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi T. P. podniósł, że organ odwoławczy błędnie zaakceptował stanowisko pierwszej instancji jakoby skarżący nie posiadał przymiotu strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, a zatem nie był uprawniony do wniesienia podania o wznowienie postępowania, co skutkowało odmową uchylenia decyzji. Organy obu instancji oceniając status skarżącego w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego opierały się na decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. mocą której udzielił on G. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości do zrealizowania celu publicznego jakim była budowa drogi ekspresowej [...]. Skarżący zauważył, że decyzja ta nie tylko udzielała zezwolenia na zajęcie tej nieruchomości ale określała również cel tego zajęcia. Dodatkowo nie prowadziła ona do pozbawienia właściciela prawa własności, które nadal przy nim zostało wobec nie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W świetle tych okoliczności nie zaakceptował stanowiska organów obu instancji, że właściciel nieruchomości, a zatem podmiot wymieniony w art. 28 Prawa budowlanego nie ma przymiotu strony postępowania. Zdaniem skarżącego G. przekroczyła uprawnienia w dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane na podstawie ww. decyzji Wojewody [...] przy udzieleniu zezwolenia na wykorzystanie tej nieruchomości celem budowy na niej przedmiotowego gazociągu. W ocenie skarżącego decyzja Wojewody [...] uprawniała do zajęcia pasa gruntu tylko i wyłącznie w celu budowy drogi ekspresowej. Ponadto wskazał, że ograny nie zapewniły mu możliwości wypowiedzenia się o zgromadzonym materiale przed wydaniem decyzji, co narusza zasadę procedowania w sposób budzący zaufanie do prawa i stosujących go organów. Brak rzetelnego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i prawidłowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności uzasadnia niniejszą skargę i wniosek o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma ocena prawidłowego zastosowania przez organ przepisu 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa i ustalenie istnienia przyczyny wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu wspomniana wyżej ocena organów nie jest prawidłowa, a w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zaistnienie tej przyczyny uzależnione jest zatem od ustalenia istnienia interesu prawnego T. P. w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę gazociągu w ulicy [...] we wsi W. oraz we wsi J. (gmina R.). Zarówno Starosta P., jak i Wojewoda [...] uznali, że T. P. nie legitymował się interesem prawnym w ww. postępowaniu, w związku z czym nie można twierdzić o pominięciu tej osoby jako strony postępowania bez jej winy, a w konsekwencji z wystąpieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przebieg wspomnianej inwestycji został zaplanowany m. in. na działce o nr ewid. [...] we wsi J. gmina R., która niewątpliwie stanowi własność T. P. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy interes prawny i krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Skoro za stronę w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę uznaje się właścicieli i użytkowników wieczystych albo zarządców nieruchomości znajdujących się nawet w pewnym oddaleniu od miejsca realizacji inwestycji to tym bardziej interes prawny w takim postępowaniu przysługuje właścicielowi nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja. Jak słusznie wskazał Wojewoda [...] T. P. jest właścicielem działki o nr ew. [...], która to działka mieści się w obszarze oddziaływania inwestycji, tym niemniej uznał, że na dzień wydawania decyzji zezwalającej na budowę gazociągu nie był stroną postępowania. Powołał się przy tym na własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...], którą udzielił G. (dalej: G.) zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie R., w obrębie J., stanowiącej działkę nr ew. [...], która na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji jest niezbędna do zrealizowania celu publicznego, jakim jest budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku S. – W. wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...] i z przebudową infrastruktury technicznej - część I - odcinek zlokalizowany poza granicami m. W. oraz nadal decyzji tej rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] ocenił jednocześnie, że następcze uchylenie decyzji o ustaleniu lokalizacji będącej podstawą prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego czy umorzenie postępowania w sprawie wywłaszczenia działki nr ew. [...] nie ma wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, albowiem wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia na budowę gazociągu tj. na dzień [...] lutego 2010 r. Tymczasem jak zasadnie podniósł skarżący decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] uprawniała G. wyłącznie do dysponowania nieruchomością skarżącego w celu budowy drogi ekspresowej [...]. Zgodnie bowiem z jej treścią Wojewoda [...] udzielił G. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie Raszyn w obrębie Janki, stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,1071 ha, która na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji jest niezbędna do zrealizowania celu publicznego, jakim jest budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku S.-W. wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...] i z przebudową infrastruktury technicznej – część I – odcinek zlokalizowany poza granicami m. W. Podstawą tej decyzji był art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm. (dalej: "specustawa drogowa"), zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ponadto przedmiotowa decyzja uprawniała do 1) dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; 3) uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. W związku z powyższym należy podkreślić, że skutki prawne decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] ograniczały się do dysponowania nieruchomością skarżącego na cele budowlane, jej niezwłocznego wydania i faktycznego objęcia ale wyłącznie przez zarządcę drogi realizującego inwestycję z zakresu dróg publicznych. Należy w tym miejscu podkreślić, że tzw. "specustawa drogowa" (obecnie ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) ma szczególny, wyjątkowy charakter. Wprowadzenie do porządku prawnego szczególnych przepisów tzw. "specustawy" i – w konsekwencji – określenie specjalnego trybu realizacji zamierzeń inwestycyjnych uzasadnione jest celem publicznym w postaci konieczności sprawnego i szybkiego stworzenia nowej oraz usprawnienia i udoskonalenia istniejącej infrastruktury drogowej w kraju. Powoduje to, że ww. przepisy mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów Prawa budowlanego oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. (dalej: ugn). Z drugiej jednakże strony szczególny charakter powołanych przepisów powoduje, że przedmiotowy zakres ich zastosowania musi być ściśle przestrzegany. Niedopuszczalne jest zatem rozszerzanie zakresu przedmiotowego tej regulacji i obejmowanie szczególnym trybem określonym w "specustawie" realizacji zamierzeń budowlanych, które nie mają charakteru drogowego i nie są ściśle związane z budową dróg publicznych. Zgodnie z art. 1 "specustawy" określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych do której odsyła art. 1 "specustawy", określający jej zakres przedmiotowy, droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Biorąc pod uwagę powyższą definicję zakresem regulacji "specustawy" mogą zostać objęte wszelkie drogowe obiekty inżynierskie i urządzenia oraz instalacje o ile stanowią z drogą całość techniczno-użytkową. W związku z powyższym należy podzielić w całości pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2348/10, że "uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, znajduje zastosowanie jedynie w przypadku inwestycji polegających na budowie (rozbudowie) dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jedynie zatem inwestycje dotyczące dróg zaliczonych w przewidzianym prawem trybie do dróg publicznych mogą być realizowane na podstawie uproszczonych procedur. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie możliwości realizacji na podstawie specustawy także innych przedsięwzięć niż budowa lub rozbudowa dróg już posiadających status drogi publicznej to w odpowiedni sposób ukształtowałby przepisy specustawy. Stało się jednak inaczej i to właśnie ustawodawca jednoznacznie powiązał zakres przedmiotowy ustawy z pojęciem drogi publicznej nie w znaczeniu potocznym lecz prawnym, zdefiniowanym w ustawie o drogach publicznych." Jak zatem wynika z powyższego skoro decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] uprawniała G. wyłącznie do dysponowania nieruchomością skarżącego w celu budowy drogi ekspresowej [...], a zatem w zakresie przedmiotowym "specustawy drogowej" to nie można przyjąć, że mogła ona stanowić podstawę do dysponowania tą nieruchomością również przez inne podmioty na cele budowlane niezwiązane z realizacją inwestycji drogowych. Przyjęcie odmiennej interpretacji stworzyłoby bowiem możliwość do ominięcia przepisów "specustawy drogowej" i realizacji praktycznie każdej inwestycji, w tym również wykraczającej poza zakres przedmiotowy ww. aktu prawnego, choć z wykorzystaniem jej nadzwyczajnego trybu, poprzez dalsze przekazanie uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane innemu podmiotowi. Zgodzić się należy ze skarżącym, że ww. decyzja ta nie tylko udzielała zezwolenia na zajęcie tej nieruchomości ale określała również cel tego zajęcia, związany z realizacją inwestycji mieszczącej się w zakresie przedmiotowym "specustawy drogowej". W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że budowa gazociągu, jakkolwiek może być potraktowana jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu u.g.n., nie może zostać uznana za mająca związek z budową drogi. Tym samym wykracza poza zakres "specustawy drogowej" a inwestor realizujący inwestycję w postaci gazociągu – pomimo złożenia odpowiedniego oświadczenia – nie mógł w tym trybie skutecznie uzyskać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji nie można uznać, że T. P.- jako właściciel nieruchomości o nr ewid. [...] nie miał interesu prawnego w dacie wydania decyzji zezwalającej na budowę gazociągu. Dodatkowo zgodzić się należy z twierdzeniem skarżącego, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] nie prowadziła do pozbawienia przez niego prawa własności, gdyż nie zostało skutecznie przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe. Podzielić należy również zarzut skarżącego G. przekroczyła uprawnienia w dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane na podstawie ww. decyzji Wojewody [...] przy udzieleniu zezwolenia na wykorzystanie tej nieruchomości celem budowy na niej spornego gazociągu. W związku z powyższym Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja Starosty P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] zapadła z naruszeniem art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zaistniała również druga z przesłanek powołana przez skarżącego, a która nie została wnikliwie rozpatrzona przez organy orzekające w sprawie a wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Skoro bowiem w dacie wydawania decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę gazociągu w ulicy [...] we wsi W. oraz we wsi J. gmina R. (działki nr ew. [...] we wsi W. oraz działki nr ew. [...] we wsi J. gmina R.) inwestor – pomimo złożenia oświadczenia – nie mógł skutecznie legitymować się prawem do nieruchomości objętej projektowaną inwestycją – to można przyjąć, że jest to istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dacie wydawania tej decyzji ale nieznana organowi. Na marginesie powyższych wywodów warto wskazać na konsekwencje uchybień proceduralnych organów orzekających w niniejszej sprawie, które doprowadziły do pozbawienia jakiegokolwiek władztwa nad nieruchomością jej właściciela T. P., w trybie szczególnym przewidzianym w "specustawie drogowej" w sytuacji, gdy cel publiczny w postaci budowy drogi stał się nieaktualny a całe postępowanie bezprzedmiotowe. Takie działanie organów w istocie narusza art. 8 k.p.a. stanowiący o konieczności prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Należy zgodzić się z twierdzeniem organu wskazującego na zasadę wolności budowlanej wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, o ile wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Tym niemniej wspomnianej zasady nie można mylić z dowolnością i brakiem poszanowania uzasadnionych interesów osób, które korzystają z najszerszego prawa do nieruchomości, czyli prawa własności. Po uprawomocnieniu niniejszego wyroku Starosta P. zobowiązany będzie do przeprowadzenia nowego postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 i wydania nowego rozstrzygnięcia mając na uwadze wiążące wytyczne i ocenę prawną zawarte w uzasadnieniu wyroku. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.