VII SA/Wa 2708/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala I. Stan sprawy 1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości R. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 61a § 1 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia 8 lutego 2010 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości R. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie zainicjowane tym wnioskiem, a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] marca 2010 r. i odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/WA 1899/10 oddalił skargę strony; skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie została złożona. Pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. pełnomocnik strony złożył kolejny wniosek o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości R., wskazując na zaistnienie nowego istotnego faktu, już po wydaniu ostatecznej decyzji odmownej z dnia [...] lipca 2010 r., jakim jest wejście do obrotu prawnego prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. sygn. akt [...] w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej obciążającej działki nr [...] i [...] na rzecz działki nr [...] stanowiącej własność strony, a Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 61 a kpa odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. 3. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, iż postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. jest prawidłowe i nie zachodzą przesłanki dla jego uchylenia, podzielił stanowisko organu pierwszoinstancyjnego, iż postanowienie sądu powszechnego z dnia [...] marca 2012 r. sygn. akt [...], przywołane przez pełnomocnika strony, nie stanowi przesłanki uzasadniającej wszczęcie nowego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Organ wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] jest drogą klasy GP. Zasady sytuowania zjazdów z dróg tej klasy określa § 9 ust. 1 pkt 3 [rozporządzenia] Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), który stanowi, iż na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Wykładni pojęcia "brak innej możliwości dojazdu" dokonano w orzecznictwie sądów administracyjnych - Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2001 r. II SA 2438/2000 wskazał, że jeśli istnieje możliwość ustanowienia służebności drogowej na działkach sąsiednich, to nie można mówić o braku jakiegokolwiek dojazdu. Zdaniem organu, przesłanką wszczęcia nowego postępowania w niniejszej sprawie mogłoby być jedynie wydanie orzeczenia oddalającego wniosek o ustanowienie służebności drogowej na rzecz tej działki. Przywołane orzeczenie sądu powszechnego o ustanowieniu służebności drogi koniecznej na rzecz działki stanowiącej własność wnioskodawcy oznacza, że hipotetyczna możliwość ustanowienia służebności drogowej, na jaką wskazywał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., przeistoczyła się w ustanowioną służebność drogowa, wpisaną do Księgi Wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych dla jednej z obciążonych nieruchomości, tj. działki nr [...] (druga z obciążonych nieruchomości nie posiada Księgi Wieczystej), czyli stan przewidywany przez organ został potwierdzony, a nie - zmieniony. Nie ma znaczenia, że sąd powszechny, kierując się względami celowościowymi, obciążył służebnością drogową inne działki niż działki, które postulował w decyzji organ, i których dotyczył wniosek strony o ustanowienie tego ograniczonego prawa rzeczowego. Istotne jest, że pomimo nieuwzględnienia żądania strony, sąd ustalił dla działki nr [...] tzw. szlak drożny. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na mocy art. 365 § 1 kpc jest związany sentencją prawomocnego orzeczenia z dnia [...] marca 2012 r. w ten sposób, że jest zobligowany do uwzględnienia faktu ustanowienia tej służebności podczas orzekania w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Związanie organu postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. można też, zdaniem organu, rozpatrywać w kontekście braku upoważnienia po stronie organu do oceny prawidłowości merytorycznej tego orzeczenia, tj. badania, czy ustanowiona na rzecz działki strony służebność drogowa rozumiana jako prawo przejazdu po działkach obciążonych, faktycznie zapewni stronie dojazd do drogi publicznej (wjazd oraz wyjazd), czy też nie. Zdaniem organu, w postępowaniu pierwotnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. oraz w niniejszym postępowaniu zachodzi tożsamość podmiotu, przedmiotu oraz stanu faktycznego i prawnego sprawy. W takiej sytuacji uwzględnienie wniosku strony spowodowałoby wydanie trzeciej merytorycznej decyzji w identycznej sprawie, czyli decyzji obciążonej kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa (res iudicata), co jest niedopuszczalne. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. S.; zarzucając naruszenie: 1) art. 7-9 kpa poprzez nie wyjaśnienie przez organ administracji czy złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nowym wnioskiem czy też wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, a tym samym wydanie postanowienia wbrew zasadom określonym w kpa, 2) art. 147 kpa poprzez nie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu, 3) art. 7, 32 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem obowiązującego prawa, nierówne potraktowanie skarżącego w stosunku do innych obywateli - właścicieli nieruchomości znajdujących się przy drodze krajowej nr [...], a więc których dotyczył ten sam stan prawny i faktyczny, którym wyrażono zgodę na lokalizację zjazdów, a także nadmierną ingerencję w prawo własności, która nie znajduje należytego uzasadnienia w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, 4) przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 tj. z późn. zm.), a w szczególności art. 29 ustawy, poprzez przyjęcie, iż okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają na udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu, 5) § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, iż okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają na udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu, 6) przepisów kpa, a w szczególności: a) art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji przy naruszeniu przepisów prawa, b) art. 7 kpa poprzez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym uznanie, iż skarżący może uzyskać dostęp do drogi publicznej w inny sposób niż przy pomocy nowego zjazdu z drogi krajowej nr [...], c) art. 8 kpa poprzez niewskazanie żadnych przesłanek i analiz, które pozwalałyby na uznanie stanowiska organu za słuszne oraz potraktowanie skarżącego w stosunku do pozostałych osób występujących w identycznym stanie zarówno faktycznym, jak i prawnym, w sposób inny, a zarazem krzywdzący przez co zaufanie obywateli do organów państwa podobnie jak i świadomość i kultura prawna zostało w znacznym stopniu z powodu niewłaściwej postawy organu zmniejszone, d) art. 9 kpa poprzez przez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, e) art. 10 kpa poprzez naruszenie zasady umożliwienia wypowiedzenia się stronie co do zebranego materiału, f) art. 11 kpa poprzez naruszenie zasady informowania strony, g) art. 77 kpa poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, h) art. 80 kpa, poprzez zaniechanie dokonania własnych ustaleń faktycznych i prawnych i nie wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia, i) art. 81 kpa, poprzez przyjęcie za udowodnione i uznanie, że zjazd z drogi publicznej do działki skarżącego może być urządzony poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej bez przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek dowodów, j) art. 107 § 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie, poza gołosłownymi stwierdzeniami, dlaczego lokalizacja zjazdu w żądanym miejscu jest niemożliwa - - wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, oraz 2. wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją administracyjną z dnia [...] lipca 2010 nr [...] i wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi krajowej numer [...] w R. bezpośrednio do posesji wnioskodawcy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 kpa. 2. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości R. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w tym przepisie, zdaniem Sądu, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania - w tej samej sprawie postępowanie administracyjne toczy się, albo tez w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Nie budzi również wątpliwości, że w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się rozstrzygnięciem formalnym, a nie merytorycznym. Z akt sprawy wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia 8 lutego 2010 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości R. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację tego zjazdu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/WA 1899/10 oddalił skargę strony; skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie została złożona. Pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. pełnomocnik M. S. będący radcą prawnym złożył na urzędowym formularzu kolejny wniosek o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Droga krajowa nr [...] jest drogą klasy GP, a zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Słusznie organ zauważył, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że o "braku innej możliwości dojazdu" nie można mówić w sytuacji, gdy istnieje możliwość ustanowienia służebności drogowej na działkach sąsiednich, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd podziela pogląd organu, że w postępowaniu pierwotnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. oraz w postępowaniu niniejszym zachodzi tożsamość podmiotu, przedmiotu oraz stanu faktycznego i prawnego sprawy. W takiej sytuacji uwzględnienie wniosku strony spowodowałoby wydanie kolejnej merytorycznej decyzji w identycznej sprawie, czyli decyzji obciążonej kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa (res iudicata), co jest niedopuszczalne. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 maja 1981 r. SA 895/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 47 stwierdził, że "1. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata)", natomiast w wyroku z dnia 6 września 2011 r. I OSK 1518/10, LEX nr 965915 stwierdził, że: "Wydanie kolejnej decyzji w sprawie, w której skarżący wystąpił z tożsamym wnioskiem do poprzednio składanych, rozpoznawanych już decyzjami Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, spowodowałoby, że byłaby ona nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a."). 4. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego złożony przez pełnomocnika zawodowego - radcę prawnego, nie podlega żadnej interpretacji przez organ. Obowiązkiem organu jest wniosek taki rozpoznać i podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Dokonywanie przez organ jakiejkolwiek interpretacji precyzyjnie i jasno na urzędowym formularzu - jak w niniejszej sprawie - sformułowanego przez pełnomocnika zawodowego wniosku byłoby oczywistym nadużyciem prawa. Należy również przyjąć, że jeśli pełnomocnik zawodowy składa wniosek o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu - to domaga się wszczęcia postępowania w takiej właśnie sprawie się, a nie wznowienia postępowania z urzędu przez organ. Zauważyć również należy, że, stosownie do art. 148 § 1 kpa, podanie (a nie wniosek, jak napisano w skardze) o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na to, że skarga dotyczy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, niezasadne było odnoszenie się do zarzutów merytorycznych skargi. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.