VII SA/Wa 2710/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. E. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania wprowadzania do obrotu produktów oraz nakazu zaprzestania prowadzenia działalności na okres nie dłuższy niż 3 miesiące oddala skargę Decyzją z [...] września 2017 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. (PWIS), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 4 pkt 27, 44 b ust. 1 pkt 1, 44 c ust. 1, 44c ust. 3 pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomani (Dz.U. 2017 poz. 783. dalej "u.p.n."), po rozpatrzeniu odwołania P.W. - uchylił decyzję z [...] maja 2017 r. [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w W. w pkt 2 i zmienił jego treść na "Zaprzestać prowadzenia działalności na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w lokalu handlowym przy ul. C. w W., tj. do dnia 04 grudnia 2017r." Organ wskazał, że 16 maja 2017 r. PPIS z Policji przeprowadził kontrolę w lokalu handlowym przy ul. C. w W. w celu sprawdzenia, czy nadal wprowadzane są do obrotu produkty zawierające środki zastępcze (art. 4 pkt 27 u.p.n.). Podczas wcześniejszych kontroli, opisanych w protokole z 16 maja 2017 r. stwierdzono bowiem wprowadzanie do obrotu produktów: [...] (2 opakowania) oraz 1 torebkę strunową bez nazwy, które zgodnie z art. 44b ust. 1 pkt 1 u.p.n. nie mogą być wytwarzane i wprowadzane do obrotu w Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu kontroli w powyższym lokalu obecni byli sprzedawcy P. W. i P. E. W., którzy odmówili podpisania protokołu bez podania przyczyny. P. W. poinformował, iż nie zna danych osób odpowiedzialnych za wprowadzanie środków zastępczych oraz nie ma umowy o pracę. Wyniki badań pobranych w trakcie kontroli produktów (sprawozdanie z 26 czerwca 2017 r.) potwierdziły obecność środka zastępczego [...]. Odnosząc się do art. 44c ust. 1, w zw. z art. 44b u.p.n. który zakazuje m.in. wprowadzania do obrotu środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych organ przytoczył zawarte w art. 4 pkt 27 i pkt 34 u.p.n. definicje środka zastępczego oraz wprowadzania do obrotu, powołując się na orzecznictwo. Natomiast co do naruszenia art. 4 ust 27 u.p.n. i negowania, że ww. produkty są środkami zastępczymi organ zaznaczył, że charakterystyczny wygląd opakowań z suszem sugerował przeznaczenie wyrobu jako środka zastępczego i że tego typu produkty o podobnych nazwach i opakowaniach były już wielokrotnie stwierdzane przez organy na terenie Polski. Słuszność podejrzenia potwierdziły wyniki badań - Oddziału Laboratoryjnego Sekcji Laboratoryjnej Aparatury Specjalnej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w R., tj. substancji [...] spełniającej definicję środka zastępczego. Organ następnie przytoczył słownikową definicję "lokalu handlowego". Mając na uwadze powyższe uznał, że decyzja organu I instancji winna zostać w pkt 2 uchylona. Organ I instancji dokonał bowiem zabezpieczenia poprzez zatrzymanie produktów uzasadniających podejrzenie, że są środkami zastępczymi lub nowymi substancjami psychoaktywnymi. W świetle art. 44 c ust 3 pkt 1 u.p.n., zabezpieczenie zgodnie z art. 44c ust 8 u.p.n. następuje w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wydanie zarządzenia na podstawie art. 156 § 1 u.p.e.a. ,czego organ I instancji nie uczynił. Dlatego GIS, stwierdził, iż należy zmienić pkt 2 . Skargę na powyższą decyzję złożył P. W. zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy; art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. polegające na: - niepopartym dowodami ustaleniem, że skarżący udostępniał osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne; - rażąco dowolnym i niepopartym jakimkolwiek dowodem przyjęciu, że sam fakt, iż w lokalu przebywał skarżący, jest wystarczające do domniemania, że wyprowadzał do obrotu środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne; - nieustaleniu osób nabywających od P. W. środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne; - dowolnym i niepopartym dowodami przyjęciu, że produkty zabezpieczone podczas kontroli stanowią realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi; - nieustaleniu ilości rzekomo wyprowadzonych przez skarżącego do obrotu środków zastępczych; - rażącym naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na arbitralnych założeniach, niemających odzwierciedlenia w materiałem dowodowym; - art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie jako strony postępowania właściciela zabezpieczonych substancji i podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w tym punkcie oraz skierowaniu decyzji do osoby, która w tym punkcie w ogóle nie prowadzi działalności gospodarczej i nie jest właścicielem zabezpieczonych środków; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 44 ust. 1 u.p.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na skierowaniu nakazu do osoby, która faktycznie nie udostępniała osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2017 r. poz. 783 ze zm., dalej u.p.n.), która w art. 44b ust. 1 pkt 1 u.p.n. wprowadziła zakaz wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Stosownie do art. 4 pkt 27 u.p.n. przez środek zastępczy rozumie się produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Natomiast przez wprowadzanie do obrotu, w myśl art. 4 pkt 34 u.p.n., należy rozumieć udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się że pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o których mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n., oznacza każde udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącym jak i będącym ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Ustawodawca definiując "wprowadzanie do obrotu" nie ogranicza tego pojęcia wyłącznie do osoby bądź podmiotu, który fizycznie wręcza dany środek innej osobie. Ustawa mówi o udostępnianiu takich środków osobom trzecim, co jest pojęciem znacznie szerszym niż dawanie, wręczanie, przekazywanie "udostępnianie", to "pozostawanie do dyspozycji", nie musi nawet wiązać się z żadną aktywnością, ale może polegać na przyzwoleniu, na biernej postawie. Analiza systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że przez udostępnianie należy rozumieć więc także samo "stwarzanie możliwości" nabycia takich środków w danym miejscu. Chodzi tutaj zatem o udostępnienia w jakimkolwiek celu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 268/13). W art. 44c ust. 1 u.p.n. ustawodawca wskazał, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymanie wytwarzania tego produktu lub wycofanie go z obrotu, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie, czy jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Z przytoczonej regulacji wynika zatem wprost, że dla jego zastosowania wystarczy stwierdzenie, iż zachodzi uzasadnione podejrzenie, że wytwarzany lub wprowadzany do obrotu środek jest środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną. Tym samym sam powzięcie wątpliwości co do wytwarzanego lub wprowadzanego do obrotu produktu, że jest on środkiem zastępczym, lub zawiera środki zastępcze uzasadnia zastosowanie art. 44c ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy. Skoro art. 44c ust. 1 u.p.n. nakłada na właściwego państwowego inspektora sanitarnego w opisanym w nim przypadku obowiązek wydania decyzji nakazującej wstrzymanie wytwarzania tego produktu lub wycofanie go z obrotu, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie, czy jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, to decyzja wydawana na jego podstawie ma charakter związany. Oznacza to, że organ nie może odstąpić od wydania wskazanego w nim rozstrzygnięcia, w przypadku zaistnienia przesłanek w nim wymienionych. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w ustalonych w niniejszej sprawie okolicznościach faktycznych zachodziły przesłanki do zastosowania art. 44c ust. 1 u.p.n. Zaistniało bowiem uzasadnione podejrzenie, iż produkty zabezpieczone w lokalu handlowym przy ul. C. w W. mogą zawierać środki zastępcze. W dniu 16 maja 2017 r. podczas kontroli przeprowadzonej w ww. lokalu zabezpieczono bowiem dwa opakowania produktu o nazwie [...] oraz jedną torebkę strunową bez nazwy. Zarówno wygląd (susz), jaki forma pakowania, bez podania składu, gramatury, przeznaczenia i pochodzenia produktu budził uzasadnione podejrzenie, że mogą być to środki zastępcze tzw. dopalacze. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w przedmiotowym lokalu uprzednio rozprowadzano podobne środki, a kontrola w dniu 16 maja 2017 r. miała na celu sprawdzenie, czy nadal są one wprowadzane do obrotu. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że nawet gdyby zasadności podejrzenia, że zabezpieczone produkty mogą zawierać środki zastępcze, nie potwierdziły wyniki badań – co w tej sprawie nie miało miejsca (Oddział Laboratoryjny Sekcji Laboratoryjnej Aparatury Specjalnej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w R. potwierdził zawartość w zatrzymanych produktach substancji [...] spełniającej kryteria środka zastępczego) - to i tak w świetle art. 44c ust. 1 u.p.n.. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarnego w W. miał podstawy do zastosowania ww. przepisu w opisanym wyżej stanie faktycznym. Niemniej, jak się okazało po przeprowadzeniu badań, podejrzenie co do rodzaju zabezpieczonych produktów jako środków zastępczych było zasadne. Całkowicie niezrozumiały był zatem zarzut skargi dotyczący zaniechania ustalenia przez organy, czy produkty zabezpieczone podczas kontroli mogą stanowić realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Powyższe oznacza, iż organy inspekcji sanitarnej prawidłowo zastosowały w kontrolowanej sprawie art. 44c ust. 1 u.p.n. po uprzednim zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego wystarczającego dla podjęcia rozstrzygnięcia. Poza sporem pozostaje, że w dniu kontroli w lokalu przy ul. C. w W. przebywali P. W. i skarżący. Skoro, jak już wyżej wyjaśniono, definiując pojęcie "wprowadzanie do obrotu" ustawodawca nie ograniczył go tylko podmiotu fizycznie wręczającego taki środek, to istniały również podstawy do skierowania decyzji do skarżącego. Za niezasadny uznać zatem należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia zastosowanych przez organ sanitarny przepisów prawa materialnego. W konsekwencji, jako chybione należało ocenić również naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym nieustalenia osób które faktycznie miałyby nabywać od skarżącego środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku eksponowany w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy. Przy czym, nawet ewentualne uchybienie wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. nie mogło stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji - gdy jak wykazano wyżej - okoliczności faktyczne sprawy pozwalały na stwierdzenie, iż istniało uzasadnione podejrzenie, że ujawnione w ww. sklepie produkty stanowią środki zastępcze. Na koniec podzielić należy stanowisko organu drugiej instancji co do konieczności wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego w zakresie pkt 2 decyzji organu I instancji. Art. 44c ust. 4 pkt 1 nie stanowi bowiem o zatrzymaniu, ale o zabezpieczeniu produktu, a jednocześnie w ust. 8 jednoznacznie wskazuje, że w tym zakresie zastosowanie mają przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zatem ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. dalej u.p.e.a.). Przepisy tej ustawy wskazują natomiast, że zabezpieczenie następuje w formie zarządzenia zabezpieczenia, jak stanowi art. 156 § 1 u.p.e.a., od którego służy prawo zgłoszenia zarzutów. Z podanych przyczyn Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – oddalił skargę.