VII SA/Wa 2711/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił "D" S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwupoziomowym garażem podziemnym, usługami w parterze, niezbędnymi wjazdami i wyjazdami do garażu, wejściami do budynku oraz infrastrukturą techniczną i małą architekturą oraz wjazdem na nieruchomość, na terenie działek o nr ew. [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. [...], w [...], w W. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz [...]. Po rozpatrzeniu ww. odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...]. Decyzja Wojewody [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2257/10 umorzył postępowanie sądowe. Pismem z dnia 16 listopada 2011 r., P. S. A. z siedzibą w [...] złożyło wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], jako podstawę wskazując 145 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.). Prezydent [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] wznowił przedmiotowe postępowanie. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...]. Powyższe uzasadnił faktem nie wykazania się przez wnioskodawcę - P. S. A. z siedzibą w [...] - interesem do występowania w charakterze strony w postępowaniu. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło P. S. A. z siedzibą w [...] oraz [...]. Odwołujący się zarzucili rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie przepisów procesowych poprzez obrazę: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 107 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a., art. 148 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 k.p.a. Wskazali, że, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego we właściwy sposób. Podnieśli również, iż nieruchomość P. S. A. z siedzibą w [...] zlokalizowana przy ul [...] [...] w [...] jest zagrożona negatywnym oddziaływaniem inwestycji "[...]" prowadzonej na terenie działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia 18 maja 2011 r., P. S. A. z siedzibą w [...] uzupełniło złożone odwołanie, podnosząc kwestie związane ze złym stanem technicznym budynku przy ul. [...] [...]. Po rozpatrzeniu wymienionych odwołań zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], którą organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji opisał stan faktyczny sprawy oraz stwierdził, że stosownie do art. 138 k.p.a., jego obowiązkiem było ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, a nie tylko ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji. Następnie Wojewoda [...] zauważył, że w myśl art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając na względzie powyższe organ odwolawczy podkreślił, że ustalenie kręgu stron postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił także, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę mimo, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi w stosunku do niego normę szczególną. Wzajemna relacja między obiema regulacjami polega na tym, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Dlatego też unormowanie art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym legitymację procesową do występowania w charakterze strony w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę posiada podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego lub zarządu. Natomiast ustawodawca w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie wymienił osób, którym przysługują roszczenia wynikające z dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W ocenie Wojewody [...] odwołujący – P. S. A. z siedzibą w [...], nie jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wszczętego na wniosek D. S. A z siedzibą w [...]. Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że budynek zlokalizowany przy ul. [...] [...], którego właścicielem jest odwołujący się położony jest poza strefą oddziaływania Inwestycji objętej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę, a sporządzenie odrębnej ekspertyzy o sposobie oddziaływania inwestycji na ten budynek nie jest wymagane przepisami techniczno-budowlanymi. Inwestor opracował analizę wpływu inwestycji na sąsiednią zabudowę ("Ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego budynków usytuowanych w strefie wpływu budowy budynku mieszkalnego przy ulicy [...] [...] w [...], z analizą statyczną i projektem monitoringu sąsiedniej zabudowy" z listopada 2010 wraz aneksem - "Projekt monitoringu" grudzień 2010 i z powyższego wynika, iż budynek przy ul. [...] [...] w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego znajduje się poza strefą oddziaływania inwestycji przy ul. [...]. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda [...] stwierdził, że tezy odwołania nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, z którego wynika, że przeprowadzenie robót budowlanych objętych przedmiotową decyzją Prezydenta [...] nie wywołuje zagrożenia dla stanu technicznego budynku przy ul. [...] [...]. Wojewoda [...] dążąc do pełnego wyjaśnienia sprawy, pismem dnia [...] lipca 2011 r. (znak: [...]) wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o poinformowanie o wynikach kontroli przeprowadzonej w związku z wystąpieniem Stołecznego Konserwatora Zabytków Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. dotyczacym oddziaływania inwestycji "[...]" realizowanej przy ul. [...] [...] w [...], na zabytkowy obiekt zlokalizowany przy ul. [...] [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. (znak: [...]) poinformował, iż z przeprowadzonej - przy udziale przedstawiciela [...] Konserwatora Zabytków kontroli wynika, iż inwestor dokonuje na bieżąco osiadania budynku P. S. A. przy ul. [...] [...]. Nadto w dniu kontroli nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania ww. budynku w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji ("[...]"). Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda [...] stwierdził, że w świetle poczynionych przez niego ustaleń, pozostają one bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. złożyło P. S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło: 1. wydanie decyzji z naruszeniem art. 149 § 2 k.p.a., naruszeniem art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a., 10 k.p.a., 11 k.p.a., 14 k.p.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania, co do przyczyn wznowienia; 2. wydanie decyzji z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie miał wiedzy o zakresie oddziaływania, ekspertyzy inwestora były robione rok po decyzji w wyniku działań strony skarżącej, zatem uznać należy, że strona skarżąca w oparciu o ten przepis, jak również art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a., 10 k.p.a., 11 k.p.a., 14 k.p.a. winna być stroną w postępowaniu, zatem również naruszenie art. 145 § 1 ust. 1, 2, 4 lub 6 k.p.a., ewentualnie istnieje podstawa z art. 156 § 1 ust. 2, 6 lub 7. Skoro był to budynek zabytkowy organ I instancji winien uzyskać stanowisko Konserwatora Zabytków; 3. wydanie decyzji z naruszeniem art. 52 , art. 64 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - organ już na etapie składnia wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest zobligowany do przedstawienia zakresu oddziaływania, w tej sprawie tego nie było, bowiem zakres oddziaływania pojawił się po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę - po roku, zatem w konsekwencji istnienie podstaw z art. art. 145 § 1 ust. ,1, 2, 4 lub 6 k.p.a., ewentualnie istnieje podstawa z art. 156 § 1 ust. 2, 6 lub 7 k.p.a., zatem również organ złamał przepis art. 28 k.p.a., bowiem strona skarżąca miała interes prawny i obowiązek uczestnictwa; 4. wydanie decyzji z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane; 5. wydanie decyzji z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a., poprzez niewystarczające i zbyt oględne uzasadnienie rozstrzygnięcia nie wyjaśniających motywów podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania - dotyczy to decyzji I instancji, podtrzymanej decyzją organu II instancji, wobec takiego samego, lakonicznego rozstrzygnięcia; 6. wydanie decyzji z naruszenie prawa w związku z art. 104 ,art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; 7. wydanie decyzji z naruszeniem prawa w związku z art. 104, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; 8. wydanie decyzji z naruszeniem prawa w związku z art. 7, 9, 10, 14, k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., 104 k.p.a., art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. 9. naruszenie prawa dające podstawę dla wznowienia postępowania administracyjnego, zatem naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7, 9, 10, 14, w zw. z art. 28, 104 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane; 10. naruszenie prawa lub interesu prawnego zgodnie z art. 156 § 1 pk 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 9, 10, 14, k.p.a. w zw. z art. 28, 104 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane; 11. naruszenie prawa i interesu, prawa materialnego i procesowego poprzez nie wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, uzasadniającej stanowiska organu. Skarżona decyzji nie ma walorów decyzji merytorycznej. Powołanie poszczególnych przepisów prawa materialnego, bez uzasadnienia nie spełnia tych przesłanek. Zdaniem skarżących został naruszony art. 104 § 1 i 2 kodeksu postępowania cywilnego. W efekcie naruszenie art. 107 § 1 lub 3 k.p.a. Zdaniem skarżących istnieje podstawa dla uznania nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 lub 7 k.p.a.. Również naruszenie art. 11 k.p.a.; 12. naruszenie art. art. 4 w zw. z art. 2 oraz art. 5 pkt 1 w zw. z art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury, zatem w konsekwencji istnienie podstaw z art. art. 145 § 1 ust. ,1, 2, 4 lub 6 k.p.a., ewentualnie istnieje podstawa z art. 156 § 1 ust. 2, 6 lub 7. Bowiem zachodziła bezwzględna konieczność uprzedniego uzyskania przez organ administracji wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu opinii właściwego miejscowo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zatem na etapie wydania warunków zabudowy winna być prowadzona konsultacja, również opracowywany zakres oddziaływania na zabytek. W niniejszej sprawie brak jest takiego opracowania. Właściwie istnieje opinia [...] Konserwatora Zabytków - opinia mgr inż. A. K. z lutego 2011 r., (dowód w aktach sprawy), gdzie wyraźnie wskazano na zakres oddziaływania. Zatem skoro przy ustalaniu warunków zabudowy, byłaby taka opinia, z pewnością strona skarżąca uczestniczyłaby jako strona w postępowaniu administracyjnym. Tego prawa organ I i II instancji stronie skarżącej odmówił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie przedmiotem opisanej kontroli sprawowanej przez Sąd była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] którą to decyzją, utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Natomiast stosownie do art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność takiej decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania administracyjnego (art. 149 § 1 k.p.a.) lub jego odmowa (art. 149 § 3 k.p.a.) następuje w drodze postanowienia. Postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a., a więc w sprawach: wznowienia postępowania, przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy a także odmowy wznowienia jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie pismem z dnia [...] listopada 2011 r., P. S. A. z siedzibą w [...] złożyło wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], jako podstawę wskazując 145 § 4 k.p.a. Z akt sprawy wynika również, że objęta ww. wnioskiem o wznowienie postępowania decyzja z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], utrzymana została w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]września 2010 r., Nr [...]. Zatem, skoro w ostatniej instancji decyzję objętą wnioskiem skarżącej spółki o wznowienie postępowania wydał Wojewoda [...] (decyzja z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...]), to właśnie ten organ był, zgodnie z art. 150 k.p.a. właściwy do rozstrzygania w sprawie wznowienia postępowania, przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy lub odmowy jego wznowienia (art. 150 k.p.a. w zw. z art. 149 k.p.a.). Wobec tego wniosek skarżącej spółki o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., winien zostać przekazany do Wojewody [...] i przez ten organ winien zostać rozpoznany. W niniejszej sprawie tak się nie stało. Rozpoznanie wniosku, P. S. A. z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy i w konsekwencji wydanie przez ten organ decyzji nastąpiło zatem z naruszeniem właściwości, co skutkowało wadą kwalifikowaną decyzji tego organu [...] stycznia 2011 r., Nr [...], która spowodowała konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji, jako decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Tym samym, należało również za wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) uznać decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., którą utrzymana została w mocy decyzję organu I instancji obarczoną kwalifikowaną wadą. Uznając, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są przesłanką naruszenia przepisów o właściwości, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Natomiast wobec stwierdzenia, że kontrolowana decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości jako przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów skargi o charakterze merytorycznym. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 wymienionej ustawy; o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy.