VII SA/Wa 2714/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA, , Protokolant ref. stażysta Katarzyna Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. G. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez A. G. (dalej: "strona", "skarżący") jest decyzja Wojewody [...](dalej: "W[...]", "organ") z [...] września 2017 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzją Starosty W. z [...] czerwca 2017 r. Nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Starosty W. z [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] lipca 2014 r. Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w W. na budowę linii napowietrznych średniego i niskiego napięcia oraz linii kablowych średniego i niskiego napięcia na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ulicy Brzozowej w Kobyłce. Postanowieniem z [...] września 2016 r. Nr [...], na wniosek skarżącego, Starosta W. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] lipca 2014 r. Decyzją z 8 czerwca 2017 r. Starosta W. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] lipca 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Od decyzji organu powiatowego skarżący w ustawowym terminie wniósł odwołanie do Wojewody[...]. Wojewoda [...]decyzją z [...] września 2017 r., działając podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017., poz. 1257 – dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332. – dalej jako: "Prawo budowlane") utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z [...] czerwca 2017 r., Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podniósł, że skarżący jako przesłankę wznowienia postępowania podał fakt niebrania udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji bez własnej winy, a więc art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 K.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zamierzeniem ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego do wymienionych w przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są, związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Organ drugiej instancji wskazał, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę, a zatem Starosta W. prawidłowo wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, wydał prawidłową decyzję o odmowie uchylenia decyzji, gdyż nie występuje przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ odwoławczy powołał się na art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję wskazanego przepisu. Organ stwierdził ponadto, że projekt budowlany posiada stosowne uzgodnienia oraz został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. W projekcie budowlanym znajduje się informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego. Organ uznał też, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Północnej części Miasta K. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. M. Nr [...] poz. [...]). Z decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że inwestycja pn. budowa linii napowietrznych średniego i niskiego napięcia oraz linii kablowych średniego i niskiego napięcia jest realizowana na działkach numer ewidencyjny [...] i [...] z obrębu [...] K., przy ul. [...]. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883), projektowana inwestycja nie jest uciążliwa dla środowiska i nie oddziałuje w jakikolwiek sposób na działki sąsiadujące z inwestycją. Z dokumentacji projektowej wynika, że obszar oddziaływania linii zamyka się na działkach inwestycyjnych numer ewidencyjny [...] i [...] z obrębu [...] Kobyłka, zatem działka skarżącego nr ew. [...] nie została objęta inwestycją, ani nie znajduje się w obszarze oddziaływania. WM uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż jego działka nr ewid. [...] z obrębu [...] K. nie jest działką inwestycyjną, ani nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Projektowana inwestycja nie ogranicza zabudowy działki skarżącego do której ma on tytuł prawny. Zdaniem WM żaden interes prawny skarżącego nie zostanie naruszony, w związku z realizacją inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję WM z [...] września 2017 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego, co miało wpływ na wynik sprawy; 2) art. 107 § 3 K.p.a. polegające na braku uzasadnienia faktycznego w zakresie postępowania dowodowego; 3) art. 138 § 2 K.p.a. przez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi celem ponownego postępowania, pomimo wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. W odpowiedzi na skargę WM wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że została ona wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, i ocenienia na jego podstawie czy dana okoliczność została udowodniona. Organ powinien kierować się przy tym zasadami logicznego rozumowania, wiedzą oraz doświadczeniem życiowym. Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przyznaje status strony w sprawach o pozwolenie na budowę inwestorowi oraz każdemu właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu bądź zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu jego terenu. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu nie ma decydującego znaczenia czy nieruchomość objęta tym oddziaływaniem jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, gdyż granice tego obszaru wyznacza zasięg określonego odrębnymi przepisami ujemnego wpływu inwestycji na nieruchomości w jej otoczeniu. Obszar oddziaływania inwestycji może więc obejmować nie tylko działki bezpośrednio z nią graniczące, ale też tereny dalej położone w otoczeniu tej inwestycji. Istotne jest, by ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, objętych wpływem inwestycji, wynikały z przepisów odrębnych, do których odsyła art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, z których wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości. W każdym postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę organ jest zobligowany do zbadania jakie obowiązki w zagospodarowaniu terenu wynikają z przepisów odrębnych dla danej inwestycji, z uwagi na cechy indywidualne obiektu budowlanego oraz rodzaju terenu, na którym będzie on posadowiony. Te przepisy odrębne to regulacje prawa materialnego w postaci ustaw i rozporządzeń, jak również miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym technicznobudowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Do ustalenia zakresu uzasadnionych interesów osób trzecich, występujących w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, nie jest wystarczające ograniczenie się do sprawdzenia spełniania przez tę inwestycję norm technicznobudowlanych, wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, oprócz konieczności spełniania przez obiekt budowlany wymogów technicznych, wprowadza ponadto ogólny wymóg respektowania interesów prawnych osób trzecich. Zakres tych interesów powinien być każdorazowo precyzowany w odniesieniu do konkretnej inwestycji. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma również zastosowanie w postępowaniach nadzwyczajnych, takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności czy wznowienie postępowania, których przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Charakter tych postępowań nie zmienia bowiem ich przedmiotu, którym jest pozwolenie na budowę. W rozpoznawanej sprawie skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej, która nie graniczy z działkami inwestycyjnymi, lecz nad którą przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna, połączona z siecią elektroenergetyczną zlokalizowaną na działkach inwestycyjnych. Skarżący uzasadnia swój interes prawny tym, że zmiana położenia słupa linii napowietrznej na działce inwestycyjnej, dokonana w ramach uzyskanego pozwolenia na budowę, doprowadziła do zmiany przebiegu kabla linii elektroenergetycznej nad jego działką, co ogranicza skarżącego w sposobie zagospodarowania jego działki. Występujący w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadniony interes skarżącego konkretyzuje się więc w prawie domagania się przez niego uwzględnienia jego praw właścicielskich przy dokonywaniu zmiany przebiegu naziemnej linii energetycznej nad jego działką, wynikających z art. 143 Kodeksu cywilnego, który stanowi że w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Zastosowanie w art. 143 Kodeksu cywilnego klauzuli społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu oznacza, że właściciel gruntu może korzystać z przestrzeni nad i pod powierzchnią gruntu w takich granicach, w jakich jest to niezbędne do realizacji funkcji przysługującego mu prawa. Ustalenie zatem czy określone działania, dokonywane w nad gruntem podejmowane są w przestrzeni, do której uprawniony jest właściciel gruntu, wymagają każdorazowo oceny z punktu widzenia przeznaczenia konkretnej nieruchomości. Zaprojektowanie przebiegu linii elektroenergetycznej nad działką przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową powinno więc uwzględniać wpływ lokalizacji linii na uprawnienia właściciela gruntu, wynikające z prawa własności. Organ architektoniczno-budowlany, dokonując czynności sprawdzających zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien sprawdzić, czy projektant wyznaczając w projekcie budowlanym obszar oddziaływania inwestycji czynność tę wykonał prawidłowo, gdyż wadliwe wyznaczenie obszaru oddziaływania może doprowadzić do wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W rozpoznawanej sprawie w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym część projektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę, projektant nie uwzględnił w jaki sposób lokalizacja projektowanych urządzeń elektroenergetycznych wpłynie na przebieg linii napowietrznych na działkach sąsiadujących z inwestycją, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że projektowana inwestycja nie będzie oddziaływała na środowisko i działki sąsiadujące z inwestycją w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. W sytuacji gdy inwestycja polegająca na budowie urządzeń elektroenergetycznych prowadzi do zmiany przebiegu linii energetycznych na działkach sąsiednich, organ ustalając krąg podmiotów, którym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przyznaje status strony w sprawach o pozwolenie na budowę, powinien zbadać czy zmiana przebiegu tych linii nie narusza praw właścicieli nieruchomości określonych art. 143 Kodeksu cywilnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi – 200 zł, wynagrodzenie adwokata - 480 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.