VII SA/Wa 2717/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia oznakowania stanowisk postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych w granicach zespołu staromiejskiego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister") działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt. 5, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto [...] ("skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], nakazującej przywrócenie dotychczasowego oznakowania stanowisk postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych w granicach zespołu staromiejskiego miasta [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył termin wykonania nakazanych prac do dnia 30 grudnia 2017 r. oraz utrzymał ją w mocy w pozostałej części. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nakazał skarżącej przywrócenie dotychczasowego oznakowania stanowisk postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych w granicach zespołu staromiejskiego miasta [...]. Wykonane bez pozwolenia konserwatorskiego oznakowanie, w ocenie organu, w oczywisty sposób naruszało ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 6 ww. planu zakazuje się używania w nośnikach komunikacji wizualnej jaskrawej kolorystyki oraz nakazuje się realizację nawierzchni placów i ścieżek z wykorzystaniem naturalnych materiałów kamiennych. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] października 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył termin wykonania nakazanych prac do dnia 30 grudnia 2017 r. oraz utrzymał ją w mocy w pozostałej części. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Wybór jednej z dwóch ewentualności, jakie daje przywołany przepis, jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego i oceny, do jakiego stopnia bezprawne działania niekorzystnie wpłynęły na wartości zabytku, oraz czy możliwe lub celowe jest przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy stwierdził, że obszar zespołu staromiejskiego miasta [...] został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., pod numerem rejestru [...]. Minister podkreślił, że wygląd posadzek zespołu staromiejskiego, podobnie jak innych elementów chronionego układu urbanistycznego, decyduje o jego charakterze. Elementy oznakowania stanowią mocny akcent kolorystyczny, konkurując wizualnie z zabytkową tkanką tego obszaru. Elementom współczesnym wprowadzanym w przestrzeń staromiejską stawiane są ograniczenia, zarówno w zakresie gabarytów, materiałów, kolorystyki jak i formy. Przedmiotowa oznakowanie, o wyglądzie zupełnie nieprzystającym do charakteru tego obszaru, obniża wartości historycznego wnętrza urbanistycznego zespołu staromiejskiego [...]. Jak wynika z akt sprawy, okolicznością bezsporną w sprawie był fakt wykonania przez skarżącą oznakowania poziomego w granicach zespołu staromiejskiego stanowisk postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych, tj. znaków poziomych "P-24", nawierzchnią barwy niebieskiej z białym symbolem wózka dla osób niepełnosprawnych bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy. Co więcej, skarżąca w odwołaniu przyznała, że takiego pozwolenia nie uzyskała w dacie podjęcia oznakowania. Powołała się przy tym na okoliczność wykonania oznakowania zgodnie z przepisami nowelizacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2015 r. Organ stwierdził, że przepisy prawa o ruchu drogowym, w strefie płatnego parkowania oznakowanej znakami D-44, D-45, nakazują wyznaczać miejsca postojowe znakami pionowymi D-18 i jednocześnie białymi znakami poziomymi P-18 i P-24. Zgodnie z ich treścią nałożony został wymóg nowego oznakowania na stanowiskach postojowych dla osób niepełnosprawnych (oznakowanych znakami P-18 i P-24), narzucono także stosowanie tła barwy niebieskiej. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa, a uwzględniając czas, który upłynął od wydania zaskarżonej decyzji do dnia rozpatrzenia odwołania, należało zmienić termin wykonania nakazanych prac w zaskarżonej decyzji, wyznaczając nowy – do dnia 30 grudnia 2017 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Miasto [...], wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2017 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: tj. art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że pomalowanie: a. w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach w kolorze niebieskim miejsc postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych w granicach zespołu staromiejskiego miasta [...] wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, b. kolorem niebieskim miejsc postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych na nawierzchniach kamiennych i betonowych w granicach zespołu staromiejskiego miasta [...] obniża wartość historycznego wnętrza urbanistycznego zespołu staromiejskiego i nie przystaje do charakteru tego obszaru oraz będące konsekwencją ww. naruszenia niewłaściwe zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skutkujące wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie dotychczasowego oznakowania, c. brak zastosowania § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach w zw. z pkt 5.2.4 oraz pkt 5.2.9.2 załącznika nr 2 do tego rozporządzenia – szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych poziomych i warunki ich umieszczania na drogach, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony oraz z podważeniem zaskarżaną decyzją zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, oraz art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że kierując się wymogami powszechnie obowiązujących przepisów prawa podjęła działania, w efekcie których oznakowano miejsca postojowe dla pojazdów osób niepełnosprawnych. W ocenie skarżącej, decyzja organu pierwszej instancji uniemożliwia zarządcy drogi skuteczną realizację zadań i obowiązków nałożonych przez przepisy rozporządzenia (które nie wprowadzają odstępstw ani wyjątków w zależności od miejsca lokalizacji stanowiska parkingowego), wprowadza niepewność co do prawa, a także naraża ją na ponoszenie nieuzasadnionych kosztów. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Na wstępie podkreślić trzeba, że celem instytucji unormowanych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym pozwoleń konserwatorskich, jest zapewnienie zachowania zabytków i utrzymania ich we właściwym stanie. Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 tej ustawy, opieka nad zabytkiem polega w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U z 2014r., poz. 1446 ze zm.), pozwolenia konserwatorskiego wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. Mając na względzie powyższy przepis należy uznać, że pomalowanie miejsc postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych jako innej czynności w granicach zespołu staromiejskiego miasta [...] wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, którego bez wątpienia Gmina nie uzyskała. Stosownie zaś do art. 45 ust. 1 pkt 5 u.o.z., w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1, pkt 6-8 i 10-12, organ konserwatorski pierwszej instancji wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. W myśl art. 45 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 4 u.o.z. osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o ochronie zabytków lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji. Okolicznością w sprawie bezsporną jest ,że obszar zespołu staromiejskiego miasta [...] został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., pod numerem rejestru [...]. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2152/10, LEX nr 1152142 , że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W sprawie niniejszej obejmuje on historycznie ukształtowaną konfigurację terenu oraz pozostałości obwarowań miejskich wraz z układem parcelacyjnym, komunikacyjnym ciągiem ulic, placów i ciągów pieszych a także obiekty infrastruktury technicznej i małej architektury. Nie budzi także wątpliwości fakt wykonania przez skarżącą oznakowania poziomego w granicach zespołu staromiejskiego stanowisk postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych, tj. znaków poziomych "P-24", nawierzchnią barwy niebieskiej z białym symbolem wózka dla osób niepełnosprawnych bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy. Organy konserwatorskie słusznie nie kwestionują, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków umieszczania na drogach ( Dz.U z 2015r., poz. 1314) znowelizowało rozporządzenie z 3 lipca 2003r. ( Dz.U z 2003r., Nr 220, poz.2181), z której to nowelizacji wynika, że stanowiska postojowe dla pojazdów osób niepełnosprawnych powinny mieć nawierzchnię barwy niebieskiej, a znak P-24 " miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej" umieszcza się na nawierzchni barwy niebieskiej. Nie zmienia to jednak faktu, że skarżący przed wykonaniem prac polegających na zmianie oznakowania i jego kolorystyki winien był uzyskać pozwolenie konserwatorskie , bowiem tylko organy konserwatorskie są kompetentne do oceny czy działanie taki ( nawet jeśli zgodne jest z innymi przepisami prawa ) jest zgodne z celami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ocena ta ma charakter uznania administracyjnego. Jak wynika z § 7 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. zakazuje się używania w nośnikach komunikacji wizualnej jaskrawej kolorystyki oraz nakazuje się realizację nawierzchni placów i ścieżek z wykorzystaniem naturalnych materiałów kamiennych. Słusznie więc organ konserwatorski podkreślił, iż działania skarżącej Gminy były niezgodne z zapisami miejscowego planu, bowiem stanowią one mocny , niedopuszczalny akcent kolorystyczny , konkurując wizualnie z zabytkowa tkanką tego obszaru, a jak uzasadnia organ- wygląd posadzek zespołu staromiejskiego, podobnie jak innych elementów chronionego układu urbanistycznego, decyduje o jego charakterze. W tej sytuacji zastosowanie przez organ normy art. 45 ust 1 pkt 5 u.o.z należy uznać za uzasadnione, zwłaszcza ,że to konserwator, w myśl art. 89 pkt 2 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest organem wyspecjalizowanym i samodzielnie, bez potrzeby odwoływania się do opinii specjalistów jest uprawniony do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna, i jak należy go chronić. Jak wynika z treści art. 5 ust. 4 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Z kolei art. 4 cytowanej ustawy nakłada na organ konserwatorski obowiązek mówiący, że ,, ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych (...) umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku''. Podkreślenia wymaga, że nakaz nałożony na Gminę zmierza li tylko do zachowania autentyczności i jednorodności rozwiązań obszaru zabytkowego. W interesie społecznym leży ochrona i niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu chronionego terenu. Sąd przyznaje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i narusza normę art. 107 § 3 k.p.a lecz nie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a jedynie takie naruszenie skutkować może uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2017 r., poz. 1369).