VII SA/Wa 2722/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2018 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania z wniosku T. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] pozwalającej Nadleśnictwu [...] na dokonanie podziału nieruchomości nr [...], położonej w [...], gmina [...], objętej wpisem do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 1989 r., nr [...] i z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] o wpisaniu zespołu folwarcznego "[...]" w [...]. Organ powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. wskazał, że wnioskodawca nie posiada legitymacji procesowej do skutecznego złożenia rozpatrywanego wniosku. Kwestia uprawnienia T. S., do żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego wydanego w przedmiocie podziału działki nr [...] w miejscowości [...], została rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2008 r., [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2006 r. [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury z dnia [...] sierpnia 2005 r., [...] uchylającej decyzję Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2003 r., [...] i przekazującą sprawę odmowy wydania pozwolenia na dokonanie podziału geodezyjnego działki nr [...] o pow. 15,43 ha, położonej w [...], gm. [...] do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a także postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 453/09. W ramach powyższych postępowań ustalono, że T. S. jest właścicielem działek ewid. nr [...],[...] oraz [...], które wraz z działką nr [...] wchodziły w skład działki nr [...]. Tymczasem w sprawach dotyczących podziału nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, właścicielom nieruchomości sąsiednich nie przysługuje prawo do udziału w takim postępowaniu w charakterze strony. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodał, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż stronami postępowania w sprawach pozwoleń na podział zabytków nieruchomych, są wyłącznie osoby posiadające do zabytku tytuł prawny (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 453/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1016/07). Tymczasem żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje właścicielowi sąsiednich działek uprawnienia do udziału w postępowania administracyjnym dotyczącym pozwolenia na podział nieruchomości wpisanej do rejestru. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T.S. Skarżący podniósł, że na jego wniosek zabytkowy zespół folwarczny został wpisany do rejestru zabytków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "ppsa" sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r., o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] pozwalającej Nadleśnictwu [...] na dokonanie podziału nieruchomości nr [...], położonej w [...], gmina [...], objętej wpisem do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 1989 r., nr [...] i z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] o wpisaniu zespołu folwarcznego "[...]" w [...]. Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym. Inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., jest ponowne żądanie wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej. Nie budzi, bowiem żadnych wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie teza, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji udzielającej pozwolenia na dokonanie podziału nieruchomości. Normą ogólną na podstawie której określa się przymiot strony jest art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie wola podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W tym miejscu należy przypomnieć, że wolą skarżącego było poddanie kontroli w trybie nieważnościowym decyzji pozwalającej na podział nieruchomości. Postępowanie podziałowe prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż z wnioskiem o wszczęcie postępowania podziałowego mogą wystąpić jedynie osoby posiadające tytuł własności do nieruchomości lub będący jej użytkownikami wieczystymi. Stroną takiego postępowania nie są przy tym właściciele działek sąsiadujących (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 1991 r., sygn. akt IV SA 392/91, ONSA 1993, nr 2, poz. 30, wyrok SN z dnia 25 listopada 1993 r., sygn. akt II ARN 58/93 niepubl., wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Od 3467/95, ONSA 1997, nr 4, poz. 180). Stanowisko takie jest także wzmocnione przez fakt, że uczestnicy postępowania podziałowego są zobowiązani ponieść jego koszty. Brak byłoby podstaw prawnych do obciążania osób trzecich tymi kosztami. W związku z powyższym skoro przymiot strony w postępowaniu podziałowym przysługuje jedynie podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości (właścicielom lub użytkownikom), to stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości stroną może być też tylko albo właściciel, albo użytkownik. Kwestionowaną decyzją wydano pozwolenia na dokonanie podziału działki [...], zaś skarżący jest właścicielem działek ewid. nr [...],[...] oraz [...], które wraz z działką nr [...] wchodziły w skład działki nr [...]. Zatem jest właścicielem działek sąsiednich i nie przysługuje mu żaden tytuł własności do działki nr [...]. Oznacza to, że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności udzielonego pozwolenia na podział działki [...]. W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarżący jest zainteresowany wynikiem postępowania, aczkolwiek jego zainteresowanie nie ma oparcia w żadnym przepisie prawa, tak więc legitymuje się jedynie interesem faktycznym co oznacza, że nie jest stroną postępowania. Oceniając legitymację skarżącego w postępowaniu nieważnościowym, Sąd stwierdza, że organy prawidłowo uznały, iż posiada ona jedynie interes faktyczny, a więc nie jest stroną w tym postępowaniu. Dodatkowo należy zauważyć, że już wcześniej był oceniany przymiot skarżącego w odniesieniu do podziału działki [...]. We wcześniejszym postępowaniu zakończonym oddaleniem skargi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października, sygn. akt IV SA/Wa 1194/08), a następnie oddaleniem skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 453/09) kontrolą sądową objęta była decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2006 r., którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchylającej decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2003 r. i przekazującej sprawę odmowy wydania pozwolenia na dokonanie podziału geodezyjnego działki nr ewidencyjny [...] o powierzchni 15,43 ha, położonej w [...] gm. [...], do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednakże w postępowaniu tym został również oceniony przymiot skarżącego w postępowaniu podziałowym dotyczącym działki [...] i Sądy podzieliły w tym zakresie stanowisko organu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Jak wynika z akt administracyjnych, od czasu tamtego postępowania, nic się nie zmieniło w kwestii podmiotu władającego działką [...], w szczególności skarżący nie uzyskał do niej żadnego tytułu prawnego. Konkludując zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) należało orzec, jak w sentencji wyroku.