VII SA/Wa 2726/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2015 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ", "(...) WINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania (...) (dalej jako "skarżąca", "Spółka") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z dnia (...) lipca 2015 r., nakazującej (...) rozbiórkę zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr (...) obr. (...) przy ul. (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że w związku z pismem Straży Miejskiej w (...) z dnia (...) czerwca 2013 r. znak: (...), która poinformowała o istnieniu na osiedlu przy ul. (...) nieogrodzonego zbiornika wodnego, który według oświadczenia mieszkańca osiedla zagraża bezpieczeństwu, wszczęto z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. W dniu (...) maja 2014 r. o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie wystąpili również: (...). Podczas kontroli, która odbyła się w dniu (...) sierpnia 2013 r. stwierdzono, że w czerwcu 2011 r. na działce nr (...) wykonano zbiornik wodny o wymiarach 8,5 m x 6 m (51 m2). Według osób obecnych na kontroli ((...)) sporny zbiornik wodny wykonał (...) na zlecenie (...). Zbiornik wykonano w czerwcu 2011 r. Z uwagi na fakt, że sporny obiekt budowlany nie mieścił się w katalogu obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) postanowieniem Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. wstrzymał (...)., prowadzenie robót budowlanych przy budowie zbiornika wodnego na działce nr (...), wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia: a) zaświadczenia Burmistrza (...) o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, b) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego, potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego stanowiący podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, aktualnym na dzień opracowania projektu, c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na fakt, że wymagane dokumenty nie zostały przedłożone, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...) na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. nakazał (...) rozbiórkę zbiornika wodnego na działce nr (...). Organ powiatowy wyjaśnił, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania zbiornika, wprowadzał zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę, jedynie w przypadku przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 30 m2. Zrealizowany zbiornik wodny posiada powierzchnię ok. 51 m2 (8,5 m x 6 m), zatem nie był objęty zwolnieniem z art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego, co oznacza, że na jego budowę wymagane było uzyskanie stosownego pozwolenia, czego nie dopełniono. Organ I instancji wskazał ponadto, że postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2015 r. nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w celu legalizacji obiektu, jednak strona dokumentów nie przedłożyła. W tej sytuacji spełniona została przesłanka określona w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, która obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) uznał ponadto, że inwestorem w niniejszej sprawie jest (...)., bowiem według osób obecnych na kontroli w dniu (...) sierpnia 2013 r. sporny zbiornik wodny wykonał (...) na zlecenie (...). PINB w (...) pismem z dnia (...) września 2013 r. wezwał (...) do przedłożenia pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy przedmiotowego zbiornika. W odpowiedzi na powyższe, pełnomocnik (...) pismem z dnia (...) października 2013 r. poinformowała, że (...) nie wykonywał tego zbiornika i nie posiada dokumentów związanych z jego budową; nie był inwestorem, ani nie zlecał wykonania zbiornika osobom trzecim. W dniu (...) maja 2014 r. do PINB w (...) wpłynęło pismo (...), w którym wskazano, że samowola została dokonana przez (...)., na rzecz której działali (...). Jako dowód na powyższe przedstawili m.in. kopię pisma pełnomocnika (...), w którym wskazuje, że "wedle najlepszej wiedzy Pana (...) ww. spółka wybudowała zbiornik zgodnie ze wszelkimi przepisami oraz na podstawie stosownych pozwoleń". Tym samym, w ocenie organu I instancji pełnomocnik (...)potwierdziła, że zbiornik został wybudowany przez (...) jest członkiem zarządu ww. spółki, a zatem wypowiedzi jego oraz jego pełnomocnika w odniesieniu do działań podejmowanych przez spółkę należy, zdaniem organu, uznać za wiarygodne. Odwołanie od powyższej decyzji (...). Skarżąca wskazała, że wydano decyzję nakazową firmie, która nie ma nic wspólnego z istnieniem zbiornika w otoczeniu domów, które były budowane i sprzedawane w latach 2010-2014. Skarżąca wskazała, że właściciele mieszkań, którzy kupili swoje nieruchomości, tym samym kupili udziały w całej nieruchomości wraz z istniejącym już zbiornikiem /stawem/. Zdaniem skarżącej brak jest dowodów, które by uzasadniały, że firma (...). budowała ten zbiornik, a ponadto wydaje się nakazy dla podmiotu, który od ponad 3 nie ma żadnych praw do wyżej wymienionych nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) października 2015 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że z pisma Starosty (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. wynika, że organ ten nie wydał decyzji zezwalającej na budowę spornego obiektu. Ponadto do akt sprawy załączono kopię pisma pełnomocnika (...) z dnia (...) czerwca 2013 r., z którego wynika m. in.: "(...) nie był ani właścicielem ani współwłaścicielem przedmiotowej działki drogowej. Właścicielem udziału w tej nieruchomości drogowej była spółka (...)., która zbyła wszystkie udziały w działce drogowej na rzecz właścicieli domów mieszkalnych położonych w pobliżu tej działki. Według najlepszej wiedzy P. (...) w/w spółka wybudowała zbiornik zgodnie ze wszelkimi przepisami oraz na podstawie stosownych pozwoleń (...)". Powyższe potwierdza zdaniem organu odwoławczego, że inwestorem spornego zbiornika wodnego jest spółka (...). W ocenie organu odwoławczego omawiana sprawa została wyjaśniona dostatecznie i z zachowaniem przepisów prawa procesowego. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżącą (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z dyspozycji art. 52 ustawy wynika, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora wykonanych robót, jako sprawcy samowoli budowlanej. Nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby w tej sytuacji nieuzasadnionym jego obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę i stanowiłby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora z odpowiedzialności za samowolnie zrealizowaną inwestycję, wobec czego to inwestor powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Odnosząc się do kwestii prawidłowości wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane w sytuacji, gdy roboty te zostały zakończone organ wojewódzki wskazał, że organ nadzoru budowlanego, w oparciu o literalne brzmienie ar 48 ust. 2 Prawa budowlanego, powinien w drodze postanowienia, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydaje się bez względu na stopień zaawansowania robót, a więc również w przypadku gdy roboty zostały już faktycznie zakończone. Skargę na powyższą decyzję złożyła (...). wnosząc o uchylenie wydanych decyzji. Skarżąca podniosła, że nałożony na nią został obowiązek rozbiórki zbiornika wodnego, którego Spółka nigdy nie budowała. Skarżąca podała, że naturalne zagłębienie terenowe, które stanowiło przez wiele lat miejsce spływu wód opadowych było przez cały okres trwania budowy segmentów mieszkaniowych puste, a jedynie w okresie intensywnych opadów odbierało nadmiar wód. Obiekty mieszkaniowe zostały wybudowane w 2011 roku, wszystkie zostały odebrane do użytkowania przez organ nadzoru budowlanego, który na żadnym etapie budowy oraz odbioru osiedla nie dostrzegał istnienia i nie wnosił zastrzeżeń do istniejącego zbiornika. Po dwóch latach niektórzy właściciele zakupionych mieszkań rozpoczęli przeciwko inwestorowi postępowanie o likwidację czegoś co kupili wraz z zakupem mieszkań. Ponadto wydając decyzję o rozbiórce stawu nie określono, czy ma to polegać na zasypaniu, czy innej zabudowie tej przestrzeni. Istotnym zagadnieniem w ocenie skarżącej, jest również brak praw Spółki do terenu, na którym znajduje się omawiany zbiornik i ograniczony dostęp do całej użytkowanej obecnie zabudowanej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia (...) maja 2016 r. uczestnicy postępowania ((...)) wnieśli o oddalenie skargi złożonej przez spółkę (...), w pełni podzielając argumentacje zawarte w decyzjach organów. Zdaniem uczestników postępowania zbiornik retencyjny został wykonany bez wymaganego pozwolenia budowlanego w czerwcu 2011 r. na zlecenie firmy (...). Odwołujący podali, że osiedle domów uzyskało pozwolenie na użytkowanie w maju 2011 r., tuż przed podpisaniem pierwszego aktu sprzedaży Panu (...) i Pani (...) w dniu (...) maja 2011 r., nabyli oni dz. nr ew. (...) - czyli udział w drodze dojazdowej wraz z nawrotką, w której to drodze nie było stawu, a droga była wyłożona kostką brukową. Następnie w czerwcu 2011 r., podczas wyjazdu na urlop (...) naruszono współwłasność poprzez zdjęcie kostki, wykopanie dołu o pow. ok. 51 m2, a następnie ściany dołu wyłożono ażurowymi betonowymi płytami. W chwili budowy spornego zbiornika tj. czerwiec 2011 r. firma (...) była w 6/8 części współwłaścicielem nieruchomości dz. nr. ew. (...). Uczestnicy postępowania podali również, że informację dotyczącą dokonania samowoli budowlanej uzyskali (...) od (...), który na zlecenie firmy (...)., na rzecz której działał (...), wykonał powyższy dół. W chwili obecnej toczy się postępowanie w Wydziale Dochodzeniowo Śledczym w (...) - sygn. akt (...), odnośnie zaboru kostki z terenu samowoli budowlanej. Ponadto następni nabywcy w aktach notarialnych mają wpisy o nabyciu udziałów w drodze wraz z nawrotką, a nie nabycie udziałów w stawie, co podnosi firma (...) Uczestnicy postępowania podali również, że przy oglądaniu domów wraz z drogą dojazdową zapewniano ich, że developer zobowiązał się do naprawy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2012 poz. 270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr (...) z dnia (...) października 2015r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) Nr (...) z dnia (...) lipca 2015 r., w przedmiocie nakazania (...). rozbiórkę zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr (...). Analizując art. 48 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, należy zwrócić uwagę, że odnosi się on wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pojęcie budowy należy przy tym rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6. Budowy prowadzone bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu podlegają regulacjom art. 49b, a pozostałe przypadki nielegalnego wykonywania robót budowlanych - art. 50-51. Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, na działce nr (...) wykonano zbiornik wodny o wymiarach 8,5 m x 6 m (51 m2). Przepis art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania zbiornika, wprowadzał zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę, jedynie w przypadku przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 30 m2. Zrealizowany zbiornik wodny o powierzchni ok. 51 m2 (8,5 m x 6 m), nie był zatem objęty zwolnieniem z art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego, co oznacza, że na jego budowę wymagane było uzyskanie stosownego pozwolenia, którego niewątpliwie inwestor nie posiadał. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 52 ustawy obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, nakazany w trybie art. 48 ustawy obciąża, oprócz właściciela obiektu budowlanego, również inwestora lub zarządcę tego obiektu. Tak więc podmiotami, które mogą stać się adresatami decyzji nakazującej rozbiórkę są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jak wynika z treści wskazanych wyżej artykułów, wprawdzie ustawodawca pozostawił organowi wybór w zakresie podmiotu, na który może być nałożony obowiązek wynikający z art. 48 ustawy, jednakże ściśle określić krąg podmiotów, jakich może dotyczyć wybór. Powyższy sposób wskazania podmiotów zobowiązanych do dokonania czynności nakazanych decyzjami stwarza jednak problem - który konkretnie z tych podmiotów został obciążony wykonaniem tych czynności: inwestor, właściciel czy zarządca. Racjonalna jest interpretacja, że realizacją powyższych czynności powinien zostać obarczony ten ze wskazanych podmiotów, który sam dopuścił się lub na zlecenie którego dokonano samowoli budowlanej. Do tego podmiotu powinien być skierowany nakaz dokonania powyższych czynności, natomiast decyzję o nakazie powinny otrzymać również pozostałe dwa podmioty (...), Najnowsze wydanie: Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz Warszawa 2010 LexisNexis (wydanie II) ss. 488 ISBN: 978-83-7620-384-3). "Krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania na swój koszt obowiązku, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego określa art. 52 Prawa budowlanego, wymieniając inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jakkolwiek jednak w pierwszej kolejności obowiązek dokonania rozbiórki na własny koszt ciąży na inwestorze mającym tytuł prawny do obiektu, to w braku takiego podmiotu adresatem decyzji może być inwestor. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 ustawy Prawo budowlane, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Tak więc nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki na której, zrealizowano określoną inwestycję (vide: wyrok NSA z 10 lipca 1998 r., IV SA 1444/96 niepubl., wyrok NSA z 1 kwietnia 1999 r., IV SA 570/97 niepubl., wyrok NSA z 4 września 2002r., IV SA 1712/00 niepubl., wyrok NSA z 25 listopada 2001r., SA/Rz 597/00 niepubl.). Okoliczności w sprawie niniejszej wyraźnie wskazują ,iż aktualni właściciele działki nr ew. (...) domagają się usunięcia samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego przez inwestora- sprawcę samowoli spółkę (...). Świadczy o tym aktywność współwłaścicieli działki nr ew. (...), którzy od czerwca 2011r. nie ustają w działaniach zmierzających do wyegzekwowania od spółki przywrócenia stanu sprzed realizacji zbiornika, który ich zdaniem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ich rodzin. W tej sytuacji nie istnieje obawa niewykonalności obowiązku rozbiórki nałożonego na skarżąca spółkę pomimo ,iż nie posiada ona na chwilę obecną tytułu do nieruchomości, skoro jej współwłaściciele właśnie takiego działania spółki się domagają . Brak jest także, w ocenie Sądu, jakichkolwiek podstaw do nakładania obowiązku rozbiórki i ponoszenia jej kosztów, na podmioty posiadające aktualnie prawo własności do działki nr ew. (...), skoro do samowoli doszło bez ich zgody i wiedzy. Z twierdzeń między innymi (...), którzy w dniu (...) kwietnia 2011r. nabyli udział w nieruchomości o nr ew. (...) stanowiącej utwardzoną drogę dojazdową wynika , iż w dacie podpisania aktu notarialnego, zbiornik wodny nie istniał. Okoliczność tę , wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, potwierdzają złożone do akt postępowania administracyjnego akty notarialne z (...).12.2010r. ( Rep. (...) i innych. Zbiornik ten nie istniał także w dacie zgłoszenia budynków do użytkowania ((...) maja 2011r.) Natomiast w czerwcu 2011r. w miejscu placu manewrowego( zawrotki) na działce nr ew. (...) powstał zbiornik wodny zrealizowany przez spółkę (...). Potwierdza to między innymi pismo reklamacyjne (...) kierowane do spółki w dniu (...) czerwca 2011r. Przeczy to twierdzeniom skargi, iż sprzedaż wszystkich budynków następowała wraz z udziałem w działce nr (...) na którym znajdował się naturalny zbiornika wodny, a dopiero w dwa lata po sprzedaży niektórzy właściciele " rozpoczęli przeciwko inwestorowi postępowanie o likwidacje czegoś co kupili wraz z zakupem mieszkań". Na fakt wykonania zbiornika przez skarżącą wskazuje pismo pełnomocnika (...)-członka zarządu spółki (...) z dnia (...) czerwca 2013r, w którym potwierdza się , iż spółka wybudowała zbiornik " zgodnie z przepisami oraz na podstawie stosownych pozwoleń". Jednak z pisma Starosty (...) z dnia (...) kwietnia 2015r. w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż Starosta nie udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego zbiornika. W niniejszej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem organu powiatowego z dnia (...) kwietnia 2015 r. Konsekwencją braku działania inwestora był obowiązek organu orzeczenia rozbiórki, skoro nie przedstawiono mu żadnych dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.