VII SA/Wa 2726/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w [...] na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów oddala skargę 1. Rzecznik Praw Pacjenta decyzją nr [...] z [...] września 2017 r. stwierdził, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w [...] , zwany dalej "skarżącym", naruszał zbiorowe prawa pacjenta w postaci dostępu do dokumentacji medycznej. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1-4, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. z 2017 r., poz. 1318 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o prawach pacjenta" oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.". Decyzja została wydana w kontekście i w związku z następującymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi przedstawionymi w uzasadnieniu decyzji. W zaskarżonej decyzji Rzecznik Praw Pacjenta wyraził następujące rozstrzygnięcia: uznał za naruszające zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej praktyki stosowane przez skarżącego polegające na udostępnianiu podmiotom uprawnionym kopii dokumentacji medycznej, sporządzonej w ten sposób, że wytwarzano kopię dokumentacji, a następnie potwierdzono (poświadczono) ją za zgodność z oryginałem. Jednocześnie pobierano kwotę przekraczającą maksymalną wysokość opłaty, o której mowa w art. 28 ust. 4 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta. Uznając przedstawiona praktykę za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów, tj. prawa, o których mowa w art. 23 ust. 1 w zw. z art. 27 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta (w brzmieniu obowiązującym przed 11 maja 2017 r.) i art. 28 ust. 4 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta. Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził przy tym zaniechanie stosowania wskazanej praktyki od 11 maja 2017 r.; uznał za naruszające zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej praktyki stosowane przez skarżącego polegające na pobieraniu od pacjentów, ich przedstawicieli ustawowych oraz osób upoważnionych przez pacjentów opłat wyższych niż maksymalne opłaty za jedną stronę kopii, wyciągu, odpisu oraz za udostępnienie jej na elektronicznym nośniku danych w wyniku doliczenia do ww. opłat kosztów za przesyłkę w wysokości 21,59 zł. Rzecznik Praw Pacjenta uznał, że przedstawione praktyki mają na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o czym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 28 ust. 1 i 4 ustawy o prawach pacjenta. Równocześnie Rzecznik Praw Pacjenta nakazał zaniechanie wskazanej praktyki; uznał za naruszające zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej praktyki stosowane przez skarżącego polegające na zobowiązywaniu pacjentów do składania wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej osobiście, w formie pisemnej według określonego przez skarżącego wzoru, w określonych dniach i godzinach. Rzecznik Praw Pacjenta uznał, że przedstawione praktyki mają na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o czym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta. Równocześnie Rzecznik Praw Pacjenta nakazał jej zaniechanie; decyzji w pkt 2 i 3 nadał rygor natychmiastowej wykonalności; zobowiązał skarżącego do: usunięcia skutków naruszania zbiorowych praw pacjentów poprzez zwrot opłat za przesyłkę dokumentacji medycznej w wysokości 21,59 zł każdemu pacjentowi, jego przedstawicielowi ustawowemu bądź osobie upoważnionej przez pacjenta, którzy uiścili tę opłatę w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji; usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez złożenie oświadczenia o następującej treści: "Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w [...] przeprasza pacjentów za stosowanie niezgodnych z prawem zasad udostępniania dokumentacji medycznej, pobierając dodatkową opłatę za przesyłkę dokumentacji medycznej oraz zobowiązując do składania wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej osobiście, w formie pisemnej według określonego przez Zakład wzoru, w określonych przez Szpital dniach i godzinach". Oświadczenie powinno być złożone w formie pozwalającej na identyfikację autora tego oświadczenia, tj. osób działających w imieniu skarżącego. Oświadczenie powinno być złożone poprzez jego umieszczenie: i. w formie pisemnej w lokalu należącym do skarżącego, w miejscu ogólnodostępnym dla pacjentów na okres trzydziestu dni od dnia otrzymania decyzji oraz ii. na oficjalnej stronie internetowej skarżącego, w ten sposób, że powyższe informacje zostaną umieszczone na stronie głównej oraz będą utrzymywane na niej przez okres trzydziestu dni od dnia otrzymania decyzji; złożenia Rzecznikowi Praw Pacjenta w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji, informacji o stopniu realizacji działań polegających na usunięciu/zmianie zasad udostępniania dokumentacji medycznej, o których mowa w pkt 2 i 3 sentencji decyzji (jak wyżej), które to działania są niezbędne do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów; złożenia Rzecznikowi Praw Pacjenta w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania decyzji, informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów. 2. W uzasadnieniu Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził poniższe fakty. W okresie od 1 czerwca 2016 r. do 14 lutego 2017 r. skarżący pobierał następujące opłaty: w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. za 1 stronę kopii dokumentacji medycznej - 0,84 zł za 1 stronę wyciągu lub odpisu dokumentacji medycznej - 8,36 zł w okresie od 1 września 2016 r. do 30 listopada 2016 r. za 1 stronę kopii dokumentacji medycznej - 0,80 zł za 1 stronę wyciągu lub odpisu dokumentacji medycznej - 8,04 zł w okresie od 1 grudnia 2016 r. do aktualnie: za 1 stronę kopii dokumentacji medycznej - 0,81 zł za 1 stronę wyciągu lub odpisu dokumentacji medycznej - 8,11 zł. Za wydanie jednej strony odpisu dokumentacji medycznej sporządzonego poprzez wykonanie kopii i następnie poświadczenie jej za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika skarżącego, skarżący pobierał opłaty w wysokości odpowiednio: - w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. - 8,36 zł w okresie od 1 września 2016 r. do 30 listopada 2016 r. - 8,04 zł w okresie od 1 grudnia 2016 r. do aktualnie - 8,11 zł. W świetle przedstawionych faktów, zdaniem Rzecznika Praw Pacjenta doszło do stosowania przez skarżącego praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Zbiorowym prawem pacjenta nie jest natomiast suma praw indywidualnych. W związku z powyższym o naruszeniu zbiorowych praw pacjentów możemy więc mówić wówczas, gdy skutki działań mogą zagrażać lub realizować się sferze każdego potencjalnego pacjenta znajdującego się w podobnych okolicznościach. Dla stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów istotne jest zatem ustalenie, czy konkretne działanie podmiotu leczniczego nie ma ściśle określonego adresata, czy też jest kierowane do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów. O naruszeniu nie decyduje przeto ilość faktycznych, potwierdzonych naruszeń, ale przede wszystkim ich charakter. W związku z tym o naruszeniu zbiorowego interesu przesądza możliwość wywołania negatywnych skutków wobec określonej zbiorowości. Rzecznik Praw Pacjenta potwierdził, że za udostępnianie dokumentacji medycznej w sposób określony w art. 27 pkt 2 ustawy podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych może pobierać opłatę. W myśl art. 28 ust. 4 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta maksymalna wysokość opłaty za jedną stronę kopii dokumentacji medycznej nie może jednak przekroczyć 0,0002 przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim kwartale, począwszy od pierwszego dnia następnego miesiąca po ogłoszeniu przelicznika przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski". W konsekwencji maksymalna wysokość opłat za jedną stronę kopii dokumentacji medycznej nie mogła przekraczać: w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. - kwoty 0,84 zł; w okresie od 1 września 2016 r. do 31 listopada 2016 r. - kwoty 0,80 zł; w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 28 lutego 2017 r. - kwoty 0,81 zł; w okresie od 1 marca 2017 r. do 10 maja 2017 r. - kwoty 0,87 zł; w okresie od 11 maja 2017 r. do 31 maja 2017 r. - kwoty 0,29 zł; w okresie od 1 czerwca 2017 r. nie może przekroczyć kwoty 0,30 zł. Tymczasem, z ustaleń Rzecznika Prawa Pacjenta wynika, że skarżący co najmniej od dnia 22 sierpnia 2016 r. do 11 maja 2017 r. pobierał opłaty w wyższych kwotach. Mianowicie, wykonano kopie dokumentacji medycznej, a następnie potwierdzono każdą stronę kopii za zgodność z oryginałem i pobierano opłatę w wysokości powyżej 8 zł. Opłaty takie skarżący uzasadniał odwołując się do przyjętego przezeń rozumienia słów "kopia" i "odpis" użytych w art. 27 pkt 2 oraz art. 28 ust. 4 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta. W toku postępowania organ stwierdził także, że skarżący pobiera dodatkową opłatę za przesyłkę w wysokości 21,59 zł. Stan ten nie uległ zmianie od co najmniej 24 maja 2016 r. W ocenie Rzecznika Praw Pacjenta ustawa o prawach pacjenta nie przewiduje jakichkolwiek dodatkowych opłat jakie podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych może żądać od pacjentów za udostępnienie dokumentacji medycznej. W związku z tym wszelkie opłaty za wysyłkę dokumentacji medycznej doliczane do opłat określonych w wysokości maksymalnej są niedopuszczalne. Organ uznał również, że skarżący poprzez wprowadzenie skomplikowanej praktyki ubiegania się o udostępnienie dokumentacji medycznej uniemożliwiał zainteresowanym złożenie wniosku w sposób ustny. Skarżący ograniczył sposób przyjmowania od pacjentów wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej jedynie do trybu pisemnego. Tym samym nie uwzględniono potrzeb i możliwości pacjentów niepiśmiennych, a także tych którzy z różnych względów (zwłaszcza ekonomicznych bądź ograniczeń wiekowych) nie mogli wykorzystać dopuszczonych form komunikacji. Organ podkreślił, że ustawodawca nie wprowadził ograniczeń zarówno co do formy składania wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej (pisemna, ustna, fax, e-mail), jak również co do terminów (godzin i dni), w których takie wnioski można składać. Mając na względzie powyższe, Rzecznik Praw Pacjenta uznał, że zasadne było podjęcie wobec skarżącego w trybie art. 64 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, działań mających na celu usunięcie skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów. 3. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z [...] października 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania. Skarżący zarzucił decyzji Rzecznika Praw Pacjenta: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie lub wykładnię, w szczególności naruszenie: 1) art. 59 ust. l pkt 1 ustawy o prawach pacjenta poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym pod względem formalnym i merytorycznym przyjęciu że: a) udostępnianie kopii dokumentacji medycznej, sporządzonej w ten sposób, że wytwarzano kopię, a następnie potwierdzono (poświadczono) ją za zgodność z oryginałem, za pobraniem kwoty przekraczającą wysokość opłaty, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, tj. opłaty za kopię, a także że b) pobieranie od pacjentów i innych osób upoważnionych kwot wyższych niż maksymalne opłaty za jedną stronę kopii, wyciągu, odpisu w wyniku doliczenia do ww. opłat kosztów przesyłki pocztowej w wysokości 21,59 zł, a ponadto c) udostępnianie pacjentom dokumentacji medycznej na podstawie pisemnych wniosków według określonego przez Skarżącego wzoru, składanych w określonych dniach i godzinach stanowi praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy kwestionowane przez organ ww. czynności skarżącego nie dawały podstaw do takiego uznania; 2) art. 23 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta (w brzmieniu obowiązującym przed 11 maja 2017 r.) oraz art. 28 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pobieranie opłat za kopię potwierdzoną (poświadczoną) za zgodność z oryginałem w wysokości wyższej niż określona w art. 28 ust. 4 pkt 2 ustawy narusza zbiorowe prawa pacjenta, podczas gdy skarżący był uprawniony do pobierania w takich przypadkach opłaty jak za odpis; 3) art. 23 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pobieranie opłat za przesyłkę dokumentacji medycznej pocztą jest niezgodne z art. 28 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy, podczas gdy ostatni wskazany przepis nie zawiera reguł dotyczących przesyłania dokumentacji medycznej pocztą; 4) art. 23 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zobowiązanie pacjentów do składania wniosków osobiście, według określonego wzoru i w określonych terminach narusza prawa pacjentów, podczas gdy przepisy nie określają formy wniosku ani wyłącznych terminów jego składania; 5) art. 23 ust. 2 i art. 27 ust. 2 pkt 7 ustawy o prawach pacjenta oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych poprzez ich nieuwzględnienie i zakwestionowanie praktyki skarżącego 6) § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że praktyki skarżącego stanowią naruszenie zbiorowych praw pacjenta; 7) art. 64 ust 1 ustawy o prawach pacjenta poprzez uznanie, że nałożony na skarżącego obowiązek złożenia oświadczenia jest działaniem niezbędnym do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, podczas gdy wykonanie ww. obowiązku może wzbudzać u pacjentów niepotrzebny niepokój i dezinformacje oraz podważać ich zaufanie do skarżącego; 8) art. 64 ust 1 ustawy o prawach pacjenta poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niesłusznym uznaniu, że obowiązek zwrotu opłat za przesyłkę dokumentacji medycznej w wysokości 21,59 zł jest działaniem niezbędnym do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, podczas gdy art. 28 ust. 1 i 4 ustawy o prawach pacjenta w ogóle nie reguluje kwestii pobierania opłat za przesłanie dokumentacji medycznej pocztą, a zwrot tej kwoty wszystkim osobom, od których została pobrana oraz złożenie stosownego oświadczenia spowoduje po stronie Skarżącego powstanie szkody majątkowej a także podważy u ww. osób zaufanie do Skarżącego. II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 7 k.p.a. co w rezultacie spowodowało przyjęcie przez Rzecznika Praw Pacjenta interpretacji procedury udostępniania przez dokumentacji medycznej niezgodnie z jej treścią, a także uznania, że skarżący nie miał prawa pobierania opłaty za przesłanie dokumentacji medycznej pocztą; 2) art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o zastrzeżeniach Rzecznika Praw Pacjenta do reguł stosowanej procedury udostępniania dokumentacji medycznej w zakresie dotyczącym: pobierania dodatkowej opłaty za przesłanie dokumentacji medycznej pocztą za pobraniem w kwocie 21,59 zł oraz w zakresie formy wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej i sposobu jego składania, co pozbawiło skarżącego możliwości złożenia w tym przedmiocie jakichkolwiek wyjaśnień i przedstawienia stosownych dowodów; 3) art. 10 § 1 k.p.a. co spowodowało, że w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją skarżący nie został poinformowany przez Rzecznika Praw Pacjenta, m.in. o tym, że postępowanie zostało rozszerzone również o inne aspekty związane z udostępnianiem dokumentacji medycznej aniżeli te które wynikały ze skargi złożonej przez pacjenta, a tym samym skarżący nie miał możliwości ustosunkowania się do zarzutów organu; 4) art. 12 k.p.a. nie tylko poprzez niepodjęcie odpowiednich czynności w celu wnikliwego zbadania sprawy, ale też poprzez wydanie decyzji pół roku po zakończeniu postępowania dowodowego, co powoduje też negatywne skutki dla skarżącego związane z nałożonym na niego obowiązkami; 5) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy, pobieżne, a nie wyczerpujące rozpoznanie sprawy, jednostronną i selektywną ocenę zebranych dowodów w postępowaniu i niezgodne z faktycznymi zapisami zawartymi w procedurze skarżącego udostępniania dokumentacji medycznej rozpatrzenie materiału dowodowego. Skarżący dodatkowo wniósł o dołączenie do materiału dowodowego określonych dokumentów, w tym dotyczących procedury udostępniania dokumentacji medycznej podmiotom, pisma z Ministerstwa Zdrowia z [...] października 2017 r., Departamentu Organizacji Ochrony Zdrowia na okoliczność jego treści oraz umowy z [...] grudnia 2015 r. zawartej z [...]. 4. Odpowiadając w dniu [...] listopada 2017 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 5. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 6. Rozpoznając skargę Sąd zobowiązany był wydać rozstrzygnięcie odnoszące się do dwóch zasadniczych kwestii: (1) czy w przypadku skarżącego prawidłowo stwierdzono naruszenie zbiorowych praw pacjenta oraz (2) jeśli takie naruszenie miało miejsce, czy organ właściwie zastosował przepisy ustawy o prawach pacjenta, w szczególności o postępowaniu w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów (art. 59-67 ustawy). Równocześnie Sąd uznał, że pełne rozpoznanie sprawy i rozstrzygnięcie wymaga odrębnej analizy każdej z trzech rodzajów praktyki stwierdzonej w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej [...] w [...] i uznanej przez organ za naruszenie zbiorowych praw pacjentów. Przyjmując przedstawiony zakres przedmiotowy sprawy Sąd stwierdził, że pierwsza z zakwestionowanych praktyk skarżącego polegała na udostępnianiu pacjentom kopii dokumentacji medycznej potwierdzonej jednocześnie pieczęcią i podpisem pracownika szpitala jako "zgodne z oryginałem". Jednocześnie obciążano pacjentów opłatą przewidziana dla odpisu z dokumentacji medycznej, a nie dla kopii takiej dokumentacji. Opłata taka za każdą stronę kopii była znacznie wyższa (w przybliżeniu dziesięciokrotnie) niż opłata ustalona zgodnie z art. 27 ust. 4 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta. Działania takie były podejmowane przez okres kilku miesięcy, od czerwca 2016 r. do maja 2017 r. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że skarżący zaniechał wskazanej praktyki od 11 maja 2017 r., czyli jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji Rzecznika Praw Pacjenta. Niewątpliwy jest wszakże fakt, że stwierdzone przez organ działania skarżącego miały faktycznie miejsce. Skarżący wyjaśnia i usprawiedliwia ujawnioną praktykę kilkoma okolicznościami. Po pierwsze, powołuje się na legalny charakter kwestionowanej praktyki, a mianowicie na fakt, że była ona prowadzona na podstawie zarządzeń dyrektora szpitala. Zarządzenia te zostały przyjęte w zakresie niekwestionowanych kompetencji dyrektora i zachowywały wymogi co do formy takiego aktu. Po drugie, według skarżącego, w okresie w którym zakwestionowana praktyka miała miejsce, przepisy prawa obowiązującego nie definiowały, ani w inny sposób nie wskazywały różnicy między kapią dokumentacji medycznej a wyciągiem lub odpisem z dokumentacji medycznej. Należało zatem uznać, że interpretację różnic, tj. kryteriów zaliczenia określonego dokumentu udostępnianego pacjentom lub innym upoważnionym osobom, pozostawiono do uznania zakładów opieki zdrowotnej, w tym skarżącego. Po trzecie, w ocenie skarżącego istniały doniosłe racje przemawiające za udostępnianiem pacjentom odpisów z dokumentacji medycznej, czyli w rzeczywistości kopii dokumentacji medycznej poświadczonej za zgodność przez pracownika szpitala. Zdaniem skarżącego wymagała tego dbałość o wiarygodność i nienaganną pewność informacji udostępnianej pacjentowi. Przedmiot informacji zawartych w udostępnianych dokumentach, czyli stan zdrowia pacjenta oraz stosowane metody leczenia, stanowią wartość niezwykle wysoką, a to uzasadnia konieczność zachowania najwyższej staranności przy udostępnianiu pacjentowi dokumentacji medycznej. Z tego względu przyczyną stosowania odpisów (kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem) nie był interes majątkowy skarżącego, lecz najlepiej pojmowane dobro pacjenta. Dlatego też – zdaniem skarżącego - nie można skarżącemu czynić zarzutu naruszenia zbiorowych praw pacjenta. Odnosząc się do wskazanych argumentów skarżącego należy uznać, że żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie. Pierwszy argument odwołujący się do legalności działania skarżącego nie jest przekonujący, gdyż omawiane regulacje (zarządzenia) nie pochodziły od organu administracji publicznej pełniącego nadzór nad skarżącym jako jednostką organizacyjną, ale od samego skarżącego. Uzasadniając legalność własnych działań przez odwołanie się do bardzo szerokiego zakresu zadań dyrektora szpitala, skarżący staje się "sędzią we własnej sprawie". Paradoksalnie, argumentacja odwołująca się do zarządzeń dyrektorów świadczy przeciwko skarżącemu, gdyż potwierdza jego planowy i rutynowy sposób działania. Skarżący nie może zatem twierdzić, jak to zdarza się niekiedy w innych przypadkach, że do naruszenia zbiorowych praw pacjenta doszło przypadkowo, nieumyślnie lub w następstwie okoliczności zwalniającej skarżącego z odpowiedzialności za taką praktykę. Dlatego też Rzecznik Praw Pacjenta miał podstawę aby uznać, że praktyka skarżącego w zakresie kwalifikowania rodzajów dokumentacji udostępnianej pacjentowi miała na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej. W opinii Sądu nie można również uznać za przekonujący argumentu z sugerowanej przez skarżącego niejednoznaczności przepisów prawa. To prawda, że w okresie, co do którego stwierdzono omawianą praktykę wydawania kopii dokumentacji jako odpisów, przepisy ustawy o prawach pacjenta nie zawierały definicji legalnych określeń (pojęć ustawowych) "kopii", "wyciągu" oraz "odpisu". Odpowiednie definicje legalne zostały zamieszczone w ustawie dopiero po uchwaleniu ustawy z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 836; tekst jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 z 8 czerwca 2017 r.). Wskazana nowelizacja ustawy o prawach pacjenta polegała m.in. na dodaniu w art. 3 ust. 1 punktów 8-10 zawierających definicje legalne wyciągu, odpisu i kopii dokumentacji medycznej. Po zmianie ustawy poprzez "odpis" rozumie się więc dokument wytworzony przez przepisanie tekstu z oryginału dokumentacji medycznej z wiernym zachowaniem zgodności co do treści z oryginałem. Kopią jest natomiast dokument wytworzony przez odwzorowanie oryginału dokumentacji medycznej, w formie kserokopii albo odwzorowania cyfrowego (skanu). Tym samym wykonanie kopii i dokonanie dodatkowych czynności, w tym potwierdzenie tej kopii za zgodność z oryginalną dokumentacją medyczną pozostającą w jednostce medycznej, nie powoduje ani nie uzasadnia zakwalifikowania jej jako odpisu. W konsekwencji, potwierdzenie kopii za zgodność z oryginałem nie prowadzi do uzyskania podstawy pobierania opłaty za tak sporządzony dokument w wysokości wyższej niż za jedną stronę kopii. Z analizy zmian legislacyjnych wynika, że skarżący przez okres około miesiąca (od 6 kwietnia 2017 r., tj. daty wejścia w życie nowelizacji z 23 marca 2017 r., do 11 maja 2017 r.) utrzymywał praktykę sprzeczną z obowiązującym prawem. Jednak zdaniem Sądu stanowisko skarżącego sięgającego po argument z milczenia prawa i jego niejasności, a przez to dopuszczalności swobodnej interpretacji określeń ustawowych, nie zasługuje na uwzględnienie również w stosunku do praktyki udostępniania dokumentacji medycznej również przed nowelizacją ustawy o prawach pacjenta. Mimo braku definicji legalnych, przed 23 marca 2017 r. możliwe było racjonalne ustalenie znaczeń wymienionych określeń ustawowych. Charakterystyka techniczna, a jednocześnie funkcja każdego z wymienionych rodzajów dokumentów, wynikała bowiem z samych słów użytych w przepisach prawa, a zwłaszcza długiej tradycji wykorzystywania ich w odniesieniu do innych instytucji, w szczególności publicznych rejestrów i ewidencji. Istotnym kryterium ustalania sensu wymienionych typów dokumentów były przewidziane w przepisach prawa maksymalne wysokości opłat z tytułu udostępniania pacjentom przedmiotowej dokumentacji medycznej. W odniesieniu do kopii dokumentacji medycznej oczywistym było, że przygotowanie dla pacjenta odpowiednich dokumentów polegało jedynie na mechanicznym zduplikowaniu (sfotografowaniu, skanowaniu lub kserowaniu) oryginalnej dokumentacji medycznej. Proces wytworzenia takiej informacji dla pacjenta można było i należało rozumieć wyłącznie czynności techniczne, a z punktu widzenia pracownika jednostki medycznej – czysto manualne. Nie mogła również budzić wątpliwości wysokość opłaty za wydanie takiej kopii pacjentowi. Opłata ta wynosiła bowiem 3 lub 4-krotność wykonywania kopii kserograficznych jednej strony dokumentu w punktach komercyjnego świadczenia usług tego typu. Natomiast, w przypadku odpisu lub wyciągu posłużenie się tymi nazwami dobrze znanymi np. z praktyki notarialnej, praktyki sądowej w odniesieniu do wyroków lub pełnomocnictw, niewątpliwie sugerowało, że wytworzenie takiego szczególnego rodzaju dokumentu wymaga większego nakładu pracy polegającego na odwzorowaniu lub przetworzeniu treści dokumentu. Sądy wydają odpisy wyroków i postanowień, ale ani dawniej, ani obecnie (w dobie techniki komputerowej) nie były i nie są to poświadczone kopie kserograficzne. Wcześniej wyrok podpisany przez sędziów był przepisywany na maszynie, odpowiednio poświadczany i dopiero taki odpis wysyłano stronie. Dziś drukuje się tekst wyroku z sądowego systemu informatycznego i dopiero po poświadczeniu udostępnia stronom (vide: § 79 ust. 2, 90 ust. 5, 90 ust. 2, a zwłaszcza § 200 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007r. - Regulamin urzędowania sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 259). Również odpis z księgi wieczystej jest dokumentem odrębnie sporządzonym i przedstawiający ostatni stan wpisów w księdze wieczystej, wzmianki o wnioskach itd. (vide: § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych, Dz. U. z 2013 r., poz. 1407). Przedstawionych wymogów sporządzenia odpisu nie spełniała praktyka przyjęta przez skarżącego. Polegała ona bowiem wyłącznie na wytworzeniu kopii kserograficznych dokumentacji medycznej i opieczętowaniu ich za zgodność z oryginałem. Z materiałów zgromadzonych w katach sprawy wynika, że dokonywał tego pracownik szpitala, a nie lekarz upoważniony do merytorycznej kontroli informacji o przebiegu choroby, postępowaniu medycznym lub innych czynności podejmowanych w zakładzie opieki zdrowotnej. Pracownicy skarżącego nie wytwarzali zatem odrębnych dokumentów w sposób typowy dla odpisów a jedynie poświadczane kopie dokumentacji medycznej traktowali jako odpisy. W tym stanie rzeczy argumentacja skarżącego odnosząca się do sposobów rozróżniania dokumentów udostępnianych pacjentom nie może być uznana za zgodną w terminologią przyjęta w systemie prawa polskiego i zasługującą na uwzględnienie. W podobny sposób należy ocenić opłaty za doręczanie dokumentacji medycznej, które stosował skarżący. Skarżący podkreśla, że przepisu ustawy o prawach pacjenta nie regulują sposobu i zasad udostępniania dokumentacji za pomocą poczty. To co nie jest zakazane, może być więc zdaniem skarżącego, uznane za dozwolone. Nie ma zatem podstaw do uznawania praktyki stwierdzonej u skarżącego za naruszenie zbiorowych praw pacjenta. Dodatkowo, skarżący uzasadnia także zawarcie umowy z operatorem pocztowym ([...].) troską o bezpieczeństwo dokumentacji udostępnianej pacjentom i innym upoważnionym osobom, a także faktem, że całość kwot z tytułu przesyłki doliczanych do opłat za kopie, odpisy i wyciągi był przekazywany operatorowi. W opinii Sądu, przedstawiona argumentacja i zarzuty zgłoszone pod adresem decyzji Rzecznika Praw Pacjenta, nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim, należy zakwestionować stanowisko skarżącego, że z przepisów ustawy o prawach pacjenta nie wynika żadna norma, która mogłaby być podstawą rozstrzygnięcia o kosztach przesyłki. Dla prawnika jest jasne bowiem, że norma prawna nie jest jedynie znaczeniem konkretnego przepisu wprost zawartego w tekście aktu normatywnego. Norma prawna, lub jak kto woli: normatywna podstawa decyzji (rozstrzygnięcia), powstaje zwykle poprzez złożenie elementów zawartych w różnych przepisach prawnych. Służy temu zaś nie tylko wykładnia językowa i systemowa, ale i m.in. wykładnia celowościowa bądź funkcjonalna. W nauce prawa nazywa się to przełamywaniem syntaktycznego i treściowego rozczłonkowania normy w przepisach prawnych. Pod tym względem przepisy ustawy o prawach pacjenta są jasne i systemowo kompletne. Jeżeli ustawodawca wprowadził w art. 28 ustawy bardzo szczegółowe zasady ustalania opłat pobieranych za udostępnianie dokumentacji medycznej, to jego celem było nie tyle ograniczenie działalności poligraficznej lub reprograficznej jednostek służby zdrowia, co ograniczenie kosztów pacjentów wynikających z uzyskiwania dostępu do dokumentacji medycznej. Nie budzą wątpliwości ani cele ustawodawcy, ani funkcje przepisów o opłatach, tj. skutki społeczne, jakie przepisy ustawy powinny wywoływać. Biorąc pod uwagę pozajęzykową wykładnię przepisów ustawy należy stwierdzić, że obciążanie pacjentów kosztami przesyłki w kwocie 21,59 zł jest ewidentnie sprzeczne z ustawą o prawach pacjenta. Naruszenia zbiorowych praw pacjenta w przedstawiony sposób nie mogą przy tym przeważyć argumenty powołane przez skarżącego. Bezpieczeństwo korespondencji zawierającej "wrażliwe" dane osobowe, mogłoby być zapewnione poprzez przesyłanie dokumentacji listem poleconym, którego koszt wynosi zwykle kilka złotych, a nie kwotę ustaloną przez skarżącego. Skarżący nie przedstawił zresztą wyjaśnienia, dlaczego przesyłka dokumentów wymagała spełnienia tak szczególnych i kosztownych wymagań. Również argument braku bezpośrednich korzyści skarżącego z obciążania pacjentów podwyższonymi opłatami za przesyłkę dokumentów nie zmienia oceny prawnej przedstawionej praktyki. Naruszenie zbiorowych praw pacjenta ma miejsce wówczas, gdy działanie jednostki leczniczej sprzeciwia się prawnie chronionemu dobru pacjenta, niezależnie od tego jakie skutki ekonomiczne powoduje to dla samej jednostki leczniczej. W tym zakresie element restytucyjny może się pojawić w związku z odpowiedzialnością z tytułu naruszenia praw pacjenta, ale jako obowiązek jednostki medycznej, nie zaś okoliczność zwalniająca z odpowiedzialności. Sądu nie przekonał też zupełnie argument zastosowania zasady "co nie jest zabronione, jest dozwolone", wobec sugerowanego przez skarżącego braku regulacji w zakresie kosztów przesyłki dokumentacji. Sąd zauważa bowiem, że powołana przez skarżącego zasada jest właściwa raczej dla prawa prywatnego, ale nie dla prawa publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził to wprost (choć w odniesieniu do innego stanu faktycznego): "W prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada, iż to, co nie jest zabronione jest dozwolone. Wręcz przeciwnie, zasadą prawa administracyjnego jest działanie ściśle na podstawach i w granicach prawa (zasada legalizmu)" (wyrok z 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 50/07). Nie oznacza to oczywiście bezwzględnego formalizmu, gdyż przepisy o postępowaniu administracyjnym obejmują również zasadę działania na rzecz słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Skarżący nie jest organem władzy publicznej, ale wykonuje zadania publiczne, szczegółowo regulowane przez przepisy prawa. w tym zakresie zobowiązany jest stosować zasady porządku prawnego odnoszące się do stosunków publicznoprawnym. Podkreśla się ponadto, że nawet w sferze aktywności prywatnej, w tym działalności gospodarczej, wiąże nas rzymska zasada "Non omne quod licet honestum est" ("Nie wszystko, co jest dozwolone, jest uczciwe"). Dobro drugiej strony, a także dobre obyczaje, standardy rzetelności (fairness) i podobne wymogi powinny być brane pod uwagę nawet wówczas, gdy litera prawa nie wyraża zakazu określonych działań (vide: Anna Mokrysz-Olszyńska, Zasada "wszystko, co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone" w świetle klauzuli dobrych obyczajów i wymogu staranności zawodowej; Roczniki Administracji i Prawa 2015, nr XV(1), s. 129-142). Trzeci zarzut postawiony skarżącemu przez Rzecznika Praw Pacjenta odnosił się do wymogu osobistego składania wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej i do ustalenia reguły, że wnioski takie są przyjmowane tylko w dniach roboczych i w tzw. godzinach urzędowania. Organ uznał takie rozstrzygnięcie za naruszające zbiorowe prawa pacjenta. Sąd rozpatrujący skargę z [...] października 2017 r. w pełni podzielił stanowisko organu w tym zakresie. W odniesieniu do kwestii wymogów złożenia wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej nie mogą być uznane ani argumenty odwołujące się do braku kazuistycznej regulacji prawnej, ani też – z drugiej strony – do skądinąd zrozumiałej polityki dyrektora szpitala redukowania kosztów biurokratycznych. Dostęp do dokumentacji medycznej nie jest kaprysem pacjenta, ale jego prawem podmiotowym. Z oczywistych powodów może się zdarzyć, że pacjent lub inna osoba uprawniona może znaleźć się w potrzebie posiadania dokumentacji w nieprzewidzianym przez nią terminie, np. poza godzinami urzędowania. Może też okazać się, że z prawa dostępu do dokumentacji medycznej mogą chcieć korzystać osoby, które z powodu stanu zdrowia, wieku, miejsca zamieszkania, sytuacji ekonomicznej lub rodzinnej itp. nie mają możliwości osobistego wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie dokumentacji medycznej. Co więcej podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych jest w rozpatrywanym przypadku szpital, a więc jednostka organizacyjna działająca całą dobę przez siedem dni w tygodniu. Zastrzeżenie krótszych terminów realizacji prawa dostępu do dokumentacji medycznej stanowi oczywiste ograniczenie tego prawa. Z takich powodów ograniczenie postępu do dokumentacji medycznej przez skarżącego jest bezprawne i stanowi naruszenie zbiorowych praw pacjentów w rozumieniu art. 59 ust. 1 powoływanej ustawy. Jest zrozumiałe, że większość praw podmiotowych, nawet tych które znajdują umocowanie w treści Konstytucji, nie ma charakteru praw absolutnych i mogą podlegać różnym ograniczeniom. Jednak w myśl stosowanego odpowiednio art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W rozpatrywanym przypadku ograniczenia prawa dostępu do dokumentacji medycznej ustawa nie przewiduje, a dodatkowo skarżący nie wykazał, żeby faktyczne ograniczenie, które wprowadził, było konieczne dla ochrony innych dóbr prawnie chronionych. Skarżący nie wskazał też innych zasad prawa, ani innych wartości, które mogłyby w praktyce stanowić zasadną przeciwwagę dla chronionego ustawowo prawa dostępu do dokumentacji medycznej. W przedstawionym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że uznanie praktyk realizowanych przez skarżącego i szczegółowo określonych w zaskarżonej decyzji Rzecznika Praw Pacjenta za naruszające zbiorowe prawa pacjenta, jest w pełni zasadne i znajduje mocne podstawy w ustawie o prawach pacjenta. 7. Po stwierdzeniu, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez skarżącego zbiorowych praw pacjenta, Sąd miał też obowiązek zbadać, czy organ właściwie zastosował przepisy ustawy o prawach pacjenta określające konsekwencje przedmiotowego naruszenia. Sąd stwierdził, że w odniesieniu do praktyki ustalania opłat za wydawanie kopii i odpisów z dokumentacji, a więc w zakresie punktu 1 sentencji zaskarżonej decyzji, rzecznik Prawa Pacjenta zastosował art. 64 ust. 3 i 4 ustawy o prawach pacjenta. Zgodnie z tym przepisem nie wydaje się decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i nakazującej jej zaniechanie, jeżeli podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych zaprzestał stosowania praktyki, o której mowa w art. 59 ust. 1 ww. ustawy. W tym przypadku wydaje się decyzję o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i stwierdzającą zaniechanie jej stosowania. Skoro w rozpatrywanej sprawie skarżący zaprzestał praktyki przedstawionej w pkt 1 sentencji decyzji nie później niż 11 maja 2017 r., to decyzję organu w tym zakresie należy uznać za zasadną i zgodna z prawem. Natomiast w odniesieniu do naruszeń praw pacjenta określonych w punktach 2 i 3 sentencji decyzji, podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 64 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku wydania przez Rzecznika Praw Pacjenta decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie i wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań. Dodatkowo, zgodnie z art. 64 ust. 1 zd. 2 ustawy organ nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Art. 64 ust. 2 ustawy przewiduje ponadto, że w przypadku przedstawionej decyzji, Rzecznik Praw Pacjenta może nałożyć na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku obowiązek składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów lub usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów. Z tego względu, organ nałożył na skarżącego dwojakiego rodzaju obowiązki: skarżący został zobowiązany do złożenia oświadczenia z przeprosinami o określonej treści i ogłoszenia tego oświadczenia w odpowiedni sposób. Ponadto skarżący został zobowiązany do zwrócenia każdemu podmiotowi, od którego pobrano niezasadnie zawyżoną kwotę 21,59 zł za przesyłkę udostępnionej dokumentacji medycznej, kwoty w tej samej wysokości. Sąd stwierdził, że środki zastosowane przez Rzecznika Prawa Pacjenta mają jasną podstawę prawną, zostały zastosowane w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń i są adekwatne do praktyk skarżącego. 8. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.