VII SA/Wa 2729/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej oddala skargę Decyzją z [...] października 2018 r., znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), po rozpoznaniu wniosku H. R.(skarżąca) z dnia [...] sierpnia 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2018 r., znak [...] wydaną z upoważnienia GDDKiA przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej u.d.p.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Drogę krajową nr [...] na tym odcinku zarządzeniem GDDKiA nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych zaliczona do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (klasa GP). Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 – dalej "Rozporządzenie"), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. GDDKiA zauważyła, że droga krajowa klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość lokalizacji zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Mając na uwadze powyższe, GDDKiA stwierdziła, że zgodnie z zebranym materiałem w sprawie, planowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (w km ok. 226+240 - strona prawa) zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia stanowiłby zjazd indywidualny i zlokalizowany zostałby w odległości ok. 15 m od istniejącego w km 226+255 (strona prawa) zjazdu indywidulanego z ww. drogi do działki nr [...] oraz ok. 35 m od istniejącego w km 226+205 (strona prawa) zjazdu indywidulanego z ww. drogi do działki nr [...]. Wskazane powyżej działki do których prowadzą istniejące zjazdy indywidualne graniczą z działką strony postępowania. GDDKiA poinformował, mając na uwadze § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, że istnieje możliwość skomunikowania działki nr [...] z drogą krajową nr [...] poprzez działkę nr [...] lub nr [...] stanowiące własność strony oraz działki nr [...] i nr [...] stanowiące drogi wewnętrzne we własności gminy [...]. Droga wewnętrzna położona na działce nr [...] jest skomunikowana z drogą krajową nr [...] w km 226+062 - strona prawa. Kolejną negatywną przesłanką dla lokalizacji przedmiotowego zjazdu indywidualnego w opinii GDDKiA jest projekt stałej organizacji ruchu przedmiotowego odcinka drogi, zgodnie z którym, na szerokości działki nr [...] przylegającej do drogi krajowej nr [...] znajduje się oznakowanie poziome w formie znaku P-3a (linia jednostronnie przekraczalna długa). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181 z późn. zm.) znak P-3a, który następuje po znaku P-4, "stosuje się do rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu pomiędzy skrzyżowaniami, jeżeli zabroniony jest przejazd na sąsiedni pas ruchu od strony linii ciągłej. W szczególności znak jest stosowany na jezdniach dwukierunkowych dwupasowych w rejonach: — łuków poziomych i pionowych wypukłych o niedostatecznej widoczności,— przejazdów kolejowych i tramwajowych, — przejść dla pieszych, gdy jest uzasadnione ułatwienie opuszczania tych rejonów przez kierujących pojazdami. Znak ten stosuje się niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze.". Przedstawiona i opisana organizacja ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi, która została wykonana ze względu na znajdujący się w pobliżu przedmiotowej działki łuk poziomy, stanowi bezsprzecznie, iż miejsce to stanowi obszar niebezpieczny, na którym wymagana jest od uczestników ruchu zwiększona koncentracja. Natomiast usytuowanie kolejnego zjazdu na danym odcinku drogi powodować może rozproszenie koncentracji i doprowadzenie do sytuacji niebezpiecznych, których rezultatem mogą być zdarzenia drogowe. GDDKiA wskazał także na duże natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi 3 237 poj./dobę, gdzie jeszcze w roku 2010 wynosiło 2857 poj./dobę. Wzrost natężenia ruchu o ponad 13% na drodze krajowej klasy GP wraz z usytuowaniem kolejnego zjazdu może powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu. GDDKiA podkreślił, iż zgodnie z posiadanymi przez organ danymi dotyczącymi zdarzeń drogowych na odcinku ww. drogi krajowej tj. od km 226+000 do km 226+400 w latach 2013 - 2018 (dane na dzień wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia) miały miejsce 2 wypadki oraz 11 kolizji drogowych, w których 2 osoby zostały ranne. GDDKiA wyjaśnił również, iż zarządca drogi działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi administracji. Ze sprzecznością interesów mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stosownie zatem do powołanego wyżej artykułu 7 i art. 8 k.p.a., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes stron winien ustąpić. Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca i wniosła o jej zmianę poprzez udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Skarżąca zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu: 1. "Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez arbitralną, niewszechstronną, dowolną ocenę materiału dowodowego poprzez uznanie, że usytuowanie kolejnego zjazdu na danym odcinku drogi powodować może rozproszenie koncentracji i doprowadzenie do sytuacji niebezpiecznych, podczas gdy w istocie są to wyłącznie domniemania organu nie oparte żadnymi dowodami w tym zakresie i okoliczność ta nie została w żaden sposób udowodniona; 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez arbitralną, niewszechstronną, dowolną ocenę materiału dowodowego poprzez uznanie, że skarżąca ma możność dostępu do drogi krajowej nr [...], podczas gdy w istocie skarżąca teren przez, który skarżąca rzekomo ma możność dojazdu jest terenem podmokłym, nieutwardnionym, na którym bardzo często stoi wysoka woda, co uniemożliwia przez nią przejazd; 3. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki ku wydaniu decyzji odmownej w zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, podczas gdy w istocie takowe przesłanki nie zachodzą, a zezwolenie skarżącej lokalizację zjazdu indywidualnego nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego; 4. Naruszenie przepisu 32 ust. 1 w zw. z [dop. Sądu] art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie negatywnej decyzji w stosunku do skarżącej w zakresie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, podczas osoby znajdujące się w sąsiedztwie skarżącej takowe zezwolenia uzyskały, podczas gdy posiadały taką samą cechę relewantną i brak jest podstaw do rozróżnienia ich pozycji prawnej". W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1- ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Oceniając zarzuty procesowe podnoszone w skardze, wskazać należy, iż zakres ustaleń faktycznych w postępowaniu dotyczącym lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej posiadającej klasę GP, wiąże się z art. 29 ust. 4 u.d.p., a także z przepisem § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 – dalej "Rozporządzenie"). Okolicznościami mającymi wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie była w szczególności klasa drogi na której miał być zlokalizowany proponowany zjazd, miejsce jego położenia, natężenie ruchu na tym odcinku oraz możliwość innego dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Sądu, wszystkie istotne dla zgodnego z prawem załatwienia sprawy fakty zostały przez organy ustalone i poddane właściwej ocenie. Przypomnieć trzeba, ze podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił ust. 4 art. 29 u.d.p. zgodnie z którym zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne zostały określone w Rozporządzeniu. Z powyższych regulacji wynika, iż obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu (zarządcy drogi) jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Prawodawca wymogi te zróżnicował w zależności od rodzaju planowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju (klasy) drogi publicznej z jaką zjazd miałby łączyć daną nieruchomość (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 426/13, http://cbois.nsa.gov.pl). Zaznaczyć ponadto trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż decyzja wydawana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Niemniej nie oznacza to, że organ może orzekać w sposób dowolny. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. Organ może, ale nie musi udzielić zgody na lokalizację zjazdu, jednak dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Granice uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Mając na uwadze zarzuty skargi podkreślić szczególnie trzeba, że wybór rozstrzygnięcia przez organ w aspekcie słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego. Nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że drogę krajową nr [...] na tym odcinku zarządzeniem GDDKiA nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych zaliczona do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (klasa GP). Ponadto zgodnie z przywoływanym wcześniej § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia cyt.: "droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Nie ulega wątpliwości, że im większy ruch na drodze, tym ograniczenie jego płynności i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji podczas użytkowania zjazdu publicznego, jest większe. Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, na którą wskazywała skarżąca, że planowany zjazd byłby tylko kolejnym, jednym z wielu zjazdów funkcjonujących już na tym odcinku drogi krajowej nr [...]. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest bowiem naczelną zasadą, którą kieruje się organ przy wydawaniu decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu. Zarządca drogi w swojej ocenie musi zatem uwzględnić ilość zjazdów już istniejących na danym odcinku drogi krajowej, w pobliżu proponowanej przez wnioskodawcę lokalizacji. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym może zatem ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym z korzystaniu z nieruchomości (zob. wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Pierwszeństwo zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, 3 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986). Dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty własności. Jak stanowi art. 140 k.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednakże w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Dlatego też prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą niewątpliwie przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej zjazdu na tę drogę. Dlatego też nie można było przyjąć, aby w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony do niej dostęp, a w tej sprawie dostęp w postaci zjazdu o charakterze indywidualnym. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 808/10 (CBOSA) nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP. Na szczególną uwagę zasługuje stwierdzenie z cyt. § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, iż "stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Otóż w analizowanym przypadku istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości, na co wskazał GDDKiA. Na dezaprobatę zasługują stwierdzenia strony o niemożliwości wykorzystania alternatywnej drogi dojazdu z uwagi na podmokłość i brak stabilności terenu. To do właściciela nieruchomości należy odpowiednie skomunikowanie swojej działki w obrębie jej granic. Podmokłość terenu nie stanowi przeszkody niemożliwej do pokonania. Właściciel może własnym nakładem dokonać utwardzenia i poprawienia stabilności i gospodarki wodnej terenu. Podkreślić też należy, że ze względu na znajdujący się w pobliżu przedmiotowej działki łuk poziomy, miejsce to stanowi obszar niebezpieczny, na którym wymagana jest od uczestników ruchu zwiększona koncentracja. Natomiast usytuowanie kolejnego zjazdu na danym odcinku drogi powodować może zwiększenie prawdopodobieństwa powstawania sytuacji niebezpiecznych, których rezultatem mogą być zdarzenia drogowe. Nie można tez pominąć tego, że na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi 3 237 poj./dobę istnieje duże natężenie ruchu drogowego i ulega dalszemu zwiększeniu. Wzrost natężenia ruchu wraz z usytuowaniem kolejnego zjazdu może powodować dodatkowe ograniczenie płynności ruchu drogowego i zwiększyć prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu. Zdaniem Sądu, zgromadzony materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Organy wyczerpująco umotywowały swoje stanowisko, dlatego nie można było stwierdzić, że doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. Tym samym nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczące arbitralnej, niewszechstronnej, dowolnej oceny materiału dowodowego Wobec przedstawionej argumentacji i zakresu sądowej kontroli w niniejszej sprawie, jako chybione należało ocenić zarzuty skargi. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.