VII SA/Wa 2731/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2022 r. znak KOC/937/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. Nr 2/2022, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021r., poz. 1372 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku spółki D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budynku hotelowo-usługowego z garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi wraz z miejscami postojowymi, elementami zagospodarowania terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz dojazdem przez części działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], przy ul. L., na terenie Dzielnicy [...]. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono linią ciągłą i literami ABCDEFGA (inwestycja kubaturowa) oraz linią przerywaną i literami a-b-c-d-e-f-g-h-i-j-a (dojazd i infrastruktura), na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji. Organ określił warunki obsługi inwestycji w zakresie komunikacji wskazując, że dojazd do terenu inwestycji kubaturowej będzie się odbywał z drogi publicznej ul. W. za pośrednictwem drogi wewnętrznej ul. L. zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] (własność [...]), [...] (właściciel nieustalony; władający na zasadach samoistnego posiadania [...]), [...] (własność [...], użytkownik wieczysty P. S.A.) i [...] (właściciel nieustalony; władający na zasadach samoistnego posiadania [...]). Badanie zgodności parametrów wewnętrznej drogi dojazdowej z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nastąpi na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz Dzielnicy [...] pismem z 18 sierpnia 2020r. i 30 lipca 2021r. uzgodnił warunki obsługi komunikacyjnej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że D. Sp. z o.o. w dniu 16 lipca 2020 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określając parametry inwestycji: - powierzchnia terenu: 3965,0 m2; - powierzchnia zabudowy: ok. 1092,0 m2; - wysokość zabudowy: do V kondygnacji / do 15,5 m; - powierzchnia całkowita /nadziemna/ podziemna: ok. 12166,8 m2 /8869 m2 / 3297,8 m2; - powierzchnia użytkowa: ok. 10692,4 m2 (w tym powierzchnia użytkowa pokoi hotelowych ok. 5371,6 m2, powierzchnia użytkowa usług towarzyszących ok. 480,1 m2, powierzchnia użytkowa hali garażowej ok. 2786,9 m2, powierzchnia użytkowa komunikacji + pozostałe ok. 2053,0 m2); - powierzchnia użytkowa garażu wraz z towarzyszącą infrastrukturą ok. 3925,8 m2; - liczba miejsc postojowych: 111 (w tym ok. 104 miejsc w garażu i 7 naziemnych). - liczba pokoi hotelowych 196 Do wniosku załączono koncepcję architektoniczną, ilustrująca zamierzenie inwestycyjne i jej parametry. Inwestycja znajduje się w obszarze, dla którego sporządzany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. K. (Uchwała nr XXX/646/2012 Rady m.st. Warszawy z dnia 12 stycznia 2012r.), ale nie stwierdzono przesłanek do zawieszenia postępowania. W oparciu o art. 53 ust. 3 ww. ustawy przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem oraz zweryfikowano dane wniosku. Wnioskiem objęto działkę ewidencyjną [...] z obrębu [...] o powierzchni 3965 m2, stanowiącą zgodnie z ewidencją gruntów własność [...] w użytkowaniu wieczystym D. Sp. z o.o. Teren inwestycji nie jest zabudowany i usytuowany jest po zachodniej stronie drogi wewnętrznej ul. L.. Najbliższe sąsiedztwo stanowią od południa: budynek hotelowy, od północy zabytkowy Zespół Dworski W. i Potok S.i, od zachodu Kanał G., od wschodu droga wewnętrzna ul. L., dalej w tym kierunku zespół budynków P. Dojazd do inwestycji kubaturowej będzie się odbywał z drogi publicznej ul. W. za pośrednictwem istniejącej drogi wewnętrznej ul. L. zlokalizowanej na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych, jak również z warunkami wynikającymi z przeprowadzonych uzgodnień. Analiza obszaru wykazała dopuszczalność realizacji inwestycji. W trakcie postępowania wniesione zostały uwagi przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami dla Dzielnicy [...], Wydział Mienia dla Dzielnicy [...] oraz wnioskodawcę. Wydział Gospodarki Nieruchomościami dla Dzielnicy [...]pismem z 11 sierpnia 2020 r. poinformował, że: nieruchomość stanowiąca działkę ew. nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] wchodziła w skład większej nieruchomości rolnej o pow. 115 824 m2, oddanej w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat na rzecz osoby fizycznej. Aktem notarialnym zwrócono własność dworu wraz z rzeźbami wpisanymi do rejestru zabytków. W akcie tym nie ma wskazanego celu na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, ale użytkownik wieczysty obowiązany został utrzymać budynek w należytym stanie, a w razie zniszczenia lub rozbiórki odbudować go w ciągu 5 lat zgodnie z wymogami Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy. Z kolei nieruchomość stanowiąca działkę ew. nr [...] o pow. 132 234 m2 z obrębu [...] (wchodząca dawniej w skład nieruchomości oznaczonej nr [...] z obrębu [...]) została oddana w użytkowanie wieczyste Państwowemu Przedsiębiorstwu Użyteczności Publicznej "P." wraz z przeniesieniem własności budowli i urządzeń, w celu wykorzystania do prowadzenia działalności statutowej Przedsiębiorstwa. Wydział Mienia dla Dzielnicy [...] pismem z 13 sierpnia 2020 r. poinformował, że: ulica L., przy której położona jest nieruchomość, nie została zaliczona do kategorii drogi publicznej, a do nieruchomości obecnie możliwy jest dojazd przez działki ewid. [...], [...],[...] i [...]. Zgodnie z danymi ewidencji gruntów działka ewid. [...] stanowi własność [...], co potwierdza zapis w księdze wieczystej (...). W przypadku ustanowienia drogi dojazdowej m.in. przez działkę nr ewid. [...] wnioskodawca powinien posiadać prawo przejścia i przejazdu w formie służebności. Do Wydziału Mienia nie wpłynął wniosek o ustanowienie służebności na dz.ew.nr [...]. Działka nr ewid. [...] stanowi grunt niehipotekowany znajdujący się we władaniu ZDM. Działka nr ewid. [...] nie podlega komunalizacji na rzecz m.st. Warszawy z uwagi na fakt, że nie jest własnością Skarbu Państwa. Z kolei działka nr ewid. [...] stanowi teren niehipotekowany i znajduje się we władaniu m.st. Warszawy. Ewentualna komunalizacja części działki będzie mogła być procedowana dopiero po wydzieleniu z niej części znajdującej się pod urządzoną drogą oraz po wykonaniu analizy prawno-geodezyjnej. Ponadto do czasu uregulowania stanu prawnego działek nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] brak jest możliwości ustanowienia ich służebności.  Wnioskodawca pismem z 3 marca 2021 r. odniósł się do pism Wydziału Mienia dla Dzielnicy [...] i Wydział Gospodarki Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] wskazując m.in., że planowana inwestycja obejmuje nie tylko realizację zabudowy kubaturowej na działce nr ew. [...], ale także budowę infrastruktury technicznej oraz drogowej, na części działek ewidencyjnych [...], [...], [...],[...]. Wynika to z treści wniosku i załączników mapowych, gdzie teren pod infrastrukturę drogową został oznaczony literami a-b-c-d-e-f-g-h-i- j. Teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zawiera część działki [...], która bezpośrednio przylega do drogi publicznej - ul. W. Nadto dojazd do działki nr [...] możliwy jest obecnie przez działki ewidencyjne nr [...], [...],[...] oraz [...]". Oznacza to, że gdyby nawet wnioskodawca objął wnioskiem jedynie działkę przeznaczoną pod zabudowę kubaturową (nr. ew. [...]) to i tak teren ten ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną (dostęp pośredni). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.02.2019 r. (II OSK 727/18) Sąd wskazał, że jeżeli: "istnieje droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej, to brak jest podstaw, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają bowiem na takiego inwestora konieczności posiadania takie tytułu prawnego. Choć ul. L. nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, to jest ona publicznie dostępna. Potwierdza to pismo Wydziału Mienia dla Dzielnicy [...], gdzie wskazano na możliwość dojazdu do działki nr ew. [...] przez działki ewidencyjne [...], [...],[...], oraz [...]. Ulicą tą poruszają się pojazdy komunikacji miejskiej (linia 165) i odbywa się swobodny ruch uliczny. Z ul. L. obsługiwanych jest komunikacyjnie wiele budynków posadowionych bezpośrednio przy niej i posiadających taki adres. Odwoływanie się do pośredniego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (poprzez drogę wewnętrzną) nie jest konieczne, gdyż teren objęty wnioskiem bezpośrednio przylega do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO) decyzją z dnia 25 października 2022r. KOC/937/Ar/22, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 127 § 2 Kpa w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 roku, poz. 570, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2022 r. Nr 2/2022 - uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowo- usługowego z garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obrębu [...] oraz dojazdem przez części działek nr [...], [...], [...],[...] z obrębu [...] przy ul. L.. W uzasadnieniu SKO wskazało, że D. sp. z o.o. w W. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obrębu [...] oraz dojazdem przez części działek nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. L.. P. S.A. w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosiła, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi. Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; Sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W celu ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Z analizy wynikało, że dominującą funkcją obszaru jest funkcja usługowa oraz mieszkaniowa jednorodzinna, a zatem w ocenie organu pierwszej instancji, planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym na zasadach dobrego sąsiedztwa. Organ pierwszej instancji stwierdził, że spełnienie zostały przesłanki w zakresie zachowania wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, a inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. W. za pośrednictwem istniejącej drogi wewnętrznej ul. L., zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. SKO nie podzieliło oceny organu pierwszej instancji co do spełnienia warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Definicja legalna dostępu do publicznej zawarta w art. 2 pkt 14 ustawy jest jasna, podobnie jak definicje określające drogę wewnętrzną z art. 1 w zw. z art. 8 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm.). W związku z powyższym wyjaśnienia wymagało, czy działki objęte wnioskiem posiadają bezpośredni lub pośredni dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ pierwszej instancji wskazał, że droga wewnętrzna - ul. L., zlokalizowana jest na działkach nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Jednak z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] wynika, że stanowi ona własność [...] w użytkowaniu wieczystym P.S.A. W dziale III tej księgi, ujawniona została służebność drogi koniecznej dla każdoczesnego użytkownika wieczystego lub właściciela działki nr [...]. Natomiast w dziale I - SP księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] nie została ujawniona jakakolwiek służebność, z której wynikałby prawny dostęp do drogi wewnętrznej - ul. L., a co za tym idzie aby nieruchomość ta miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. D. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2022 r., o odmowie ustalenia warunków zabudowy, Zaskarżonej decyzji zarzuciła: Naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że teren inwestycji, nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, co było skutkiem: - błędnej wykładni tego przepisu i pominięcia, że dopuszcza się pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność lub (albo) drogę wewnętrzną, do której tytuł prawny nie jest wymagany w przypadku dróg ogólnodostępnych; - pominięcia, że teren wskazany we wniosku obejmuje także drogę wewnętrzną i jako taki przylega bezpośrednio do drogi publicznej, tj. ul. W.. Naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie całości materiału dowodowego, a także wadliwość uzasadnienia, ze względu na: - pominięcie możliwości uznania ul. L. za ogólnodostępną drogę wewnętrzną, brak zbadania jej charakteru, oparcie rozstrzygnięcia na założeniu, że ruch publiczny po ul. L. (w tym ruch autobusów miejskich) odbywa się bezprawnie, - brak odniesienia się do wyjaśnień skarżącego - pismo z dnia 3 marca 2021r. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie były spełnione przesłanki do uchylenia decyzji I instancji; Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO stwierdziło rzekomy brak dostępu inwestycji do drogi publicznej tj. brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Sprawa nie została jednak należycie wyjaśniona, co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego i błędnego uznania, iż inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, wadliwe było też samo uzasadnienie decyzji. Z art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest aby teren inwestycji miał dostęp do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze, kiedy na działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r. (II OSK 727/18), wyjaśnił, że jeżeli istnieje droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej, to brak jest podstaw, aby twierdzić, że zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Podobnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r. (II SA/Kr 683/19): dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej zdaniem Sądu jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 2121/12 stwierdzono, że "W gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych, W takim przypadku, jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej - ulicy o nadanej nazwie - to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". W tej sprawie fragment ul. L. (pomiędzy terenem inwestycji, a ul. W.) stanowi ogólnodostępną drogę wewnętrzną. W zaskarżonej decyzji organ w kilku zdaniach rozważył jedynie kwestię służebności, czyli jeden sposób na pośrednie skomunikowanie inwestycji, z pominięciem alternatywy w postaci drogi wewnętrznej. Tymczasem we wniosku skarżący wskazywał, że dojazd obywać się będzie właśnie przez drogę wewnętrzną, a w toku postępowania przedstawił wyjaśnienia dotyczące dostępu do drogi publicznej i charakteru ul. L. (pismo z dnia 3 marca 2021 r.). Do twierdzeń tych organ II instancji w ogóle się nie ustosunkował, co stanowiło naruszenie prawa (zasada przekonywania). Ustawodawca dopuszcza dwa "rodzaje" pośredniego dostępu do drogi publicznej, służebność albo drogę wewnętrzną. Inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną. Z powszechnie dostępnych internetowych serwisów mapowych, wynika że droga wewnętrzna na istotnym dla obsługi inwestycji odcinku jest drogą nazwaną, stanowiącą integralną cześć miejskiej infrastruktury komunikacyjnej. Ruch pojazdów osobowych, ciężarowych a nawet miejskich autobusów, odbywa się tam od lat i nie jest ograniczony. Z ul. L. komunikacyjnie obsługiwanych jest kilka budynków posadowionych bezpośrednio przy niej i mających taki adres administracyjny. W pasie tej drogi przebiega infrastruktura techniczna będąca własnością lub eksploatowana przez publicznych dostawców mediów. Przy ul. L., znajduje się zespół przystankowy W. nr [...] składający się z dwóch stałych przystanków autobusowych o nazwie W. [...] oraz W. [...] ("pętla" przy końcowym odcinku ulicy L.). Zatrzymują się tam autobusy linii nr 331 oraz nr 165 . Nadto w dniu 4 września 2017 r., na rzecz spółki D. Sp z o.o. z siedzibą w W. wydana została decyzja nr [...], którą Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na dz. nr ew. [...],[...], [...],[...], [...], [...] obr. [...] przy ul. L.. Ta inwestycja celu publicznego będzie realizowana przez skarżącego na podstawie umowy zawartej przez niego z D. Sp z o.o. dnia 16 czerwca 2021 r.  Z tych względów dojazd do inwestycji został pozytywnie uzgodniony przez Prezydenta m.st. Warszawy pismem z dnia 28 sierpnia 2021 r. Skarżący nie może ponosić negatywnych skutków braku uregulowania praw do ul. L. Organ pominął, że planowana inwestycja obejmuje nie tylko realizację zabudowy kubaturowej na działce nr ew. [...], ale także budowę infrastruktury technicznej oraz drogowej na części działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] o [...] z obrębu [...]. Inwestor wskazał wymienione nieruchomości jako należące do terenu inwestycji i uwzględnił to na załącznikach mapowych. Objęty wnioskiem teren zawiera część działki [...], który bezpośrednio przylega do drogi publicznej - ul. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 25 października 2022 r. znak: KOC/937/Ar/22, po rozpatrzeniu odwołania P.S.A. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2022 r. Nr 2/2022, o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowo-usługowego z garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obrębu [...] oraz dojazdem przez części działek nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. L. - uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. W kontekście zarzutów skargi przypomnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. Następnie, niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także rzetelne ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest jedynie weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 362/07, 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3257/16, 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3419/19). W ocenie Sądu analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie prowadzi do wniosku, że organ tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie sprostał. Kolegium nie tylko nie rozpatrzyło ponownie merytorycznie sprawy, ale niemal w ogóle nie odniosło się do argumentacji wnioskodawcy szeroko przedstawionej i zaakceptowanej w uzasadnieniu organu I instancji, co wynikało ze sposobu rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji trudno poszukiwać własnej oceny sprawy dokonanej przez SKO. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wymagającym udziału osób posiadających wiedzę fachową, ponieważ sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) powierzono uprawnionemu architektowi-urbaniście, a analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nawet w postępowaniu odwoławczym możliwe jest uzupełnienie, względnie naprawienie braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji. SKO zobowiązane było przeprowadzić analizę funkcji, cech i parametrów zagospodarowania terenu oraz ocenić wnioski z niej płynące, zwłaszcza z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu to jest kwestii dostępu do drogi publicznej szeroko uargumentowanej przez wnioskodawcę. Ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wymogów określonych w powołanym rozporządzeniu i nie może sprowadzać się jedynie do zakwestionowania jednego z elementów ustaleń decyzji pierwszoinstancyjnej i wskazania, że brak jest dostępu inwestycji do grogi publicznej - gdyż działka nr [...] (części ulicy L.) stanowi własność [...] w użytkowaniu wieczystym P.S.A., a w dziale [...] jej księgi wieczystej ujawniona została służebność drogi koniecznej dla każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Natomiast w dziale I - SP księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] nie została ujawniona jakakolwiek służebność, z której wynikałby prawny dostęp do drogi wewnętrznej - ul. L., a co za tym idzie nieruchomość ta nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. W zaskarżonej decyzji SKO bardzo zdawkowo odniosło się do tej kwestii w istocie nie rozpoznając merytorycznie powyższego zagadnienia. Tymczasem wnioskodawca w toku postępowania wskazywał, że planowana inwestycja obejmuje nie tylko realizację zabudowy kubaturowej na dz. ew. nr [...], ale także budowę infrastruktury technicznej oraz drogowej na cz. dz. ew. nr [...],[...],[...] i [...]. Teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zawiera część działki [...], która bezpośrednio przylega do drogi publicznej - ul. W.. Przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. wymóg, aby teren miał dostęp do drogi publicznej odnosi się do "terenu" określonego przez wnioskodawcę. Nawet gdyby wnioskodawca objął wnioskiem jedynie działkę przeznaczoną pod zabudowę kubaturową (nr. ew. [...]) to i tak teren ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną (dostęp pośredni). Na poparcie tych twierdzeń skarżący powoływał szeroko przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazywał, że choć ul. L. nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych to jest publicznie dostępna. Ulicą tą poruszają się pojazdy komunikacji miejskiej (linia 165) i odbywa się swobodnie ruch uliczny. Z ul. L. obsługiwanych jest też komunikacyjnie wiele budynków posadowionych bezpośrednio przy niej i posiadających taki adres administracyjny. Odwoływanie się do pośredniego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (poprzez drogę wewnętrzną) nie jest konieczne, gdyż teren objęty wnioskiem przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że SKO w ogóle nie odniosło się do tych twierdzeń, a miały one istotne znaczenia dla oceny prawnej spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej. SKO nawet nie przytoczyło argumentów inwestora mających wpływ na rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy wymagały one rzetelnego odniesienia się. Sposób uzasadnienia organu odwoławczego należy ocenić jako niespełniający wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., jak również nie realizujący zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). W ocenie Sądu sprawa nie została należycie rozpatrzona przez organ odwoławczy, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 , art. 15, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Strona miała prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy jednoczesnym rozważeniu jej twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane organu ocenić należy, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na uchybienia dotyczące przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania jednoznaczna ocena zasadności naruszenia przepisów prawa materialnego byłaby na obecnym etapie przedwczesna. Sąd oceniałby wówczas decyzję organu I instancji i trafność rozstrzygnięcia tego organu. Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona wszechstronnej jej oceny, wynikającej z zasady dwuinstancyjności postępowania. Ocena ta powinna nastąpić zwłaszcza w aspekcie twierdzeń podniesionych przez inwestora w piśmie z dnia 3 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy. Na koszty składał się wpis od skargi (500 zł), opłata od pełnomocnictwa i substytucji (34 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).