VII SA/Wa 2733/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. N.-R., I. K.-E. K., V. K.-M. i K. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", po rozpatrzeniu zażalenia B. N.-R., I. K. E.-K., V. K.-M., K. C.na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...czerwca 2012 r., Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sieci i przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych na osiedlu "W. S." przy ul. [...] w [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 61 a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, w trybie art. 48 Prawa budowlanego, z wniosku B. N.-R., I. K. E.-K., V. K.-M., K. C. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie sieci kanalizacyjnej i wodociągowej wraz z przyłączami wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej na działkach o nr ew. [...] i [...] do [...] obr. [...] na terenie osiedla "W. S." przy ul. [...] w [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w związku z wnioskiem B. N.-R., I. K. E.-K., V. K.-M. o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego w odniesieniu do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej wraz z przyłączami wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej na działkach o nr ew. [...] i [...] do [...] obr. [...] na terenie osiedla "W. S." przy ul. [...] w [...], organ powiatowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które wykazało, że w/w sieć kanalizacyjna i wodociągowa wraz z przyłączami usytuowana na terenie w/w osiedla została wykonana z istotnymi odstępstwami od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak: [...]. Zaś postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], organ powiatowy wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją organu powiatowego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]wydaną w przedmiocie pozwolenia na użytkowania w/w sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie osiedla "W. S." w [...] obejmującą działki o nr ew. [...],[...]-[...]i [...] obr. [...]. Ponadto z uwagi na wskazania zawarte w decyzji [...]WINB z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...]kwietnia 2012 r., nr [...], w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane przy realizacji osiedlowej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie osiedla "W.S." przy ul. [...] w [...] (działki nr ew. [...],[...]i [...]obr. [...]). Z kolei postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 123 i art. 61 a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sieci i przyłączy wodociągowy i kanalizacyjnych na osiedlu "W.S." przy ul. [...] w [...], ponieważ w omawianej sprawie prowadzone jest postępowanie administracyjne w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Na skutek wniesionego przez B. N.-R., I. K. E.-K., V. K.-M., K.C. zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 61 a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, w trybie art. 48 Prawa budowlanego, z wniosku B. N.-R., I. K. E.-K., V. K.-M., K.C. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie sieci kanalizacyjnej i wodociągowej wraz z przyłączami wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej na działkach o nr ew. [...] i [...] do [...] obr. [...] na terenie osiedla "W.S." przy ul. [...] w [...]. Rozpoznając zażalenie, organ wskazał, że jego zdaniem uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu powiatowego jest prawidłowe, niemniej jednak organ powiatowy w sentencji postanowienia nieprecyzyjnie wskazał przedmiot postępowania wstępnego. W związku z powyższym konieczne było usunięcie w/w naruszenia poprzez wskazanie prawidłowego przedmiotu postępowania wstępnego wynikającego z wniosku. Jednocześnie po analizie sprawy organ II instancji stwierdził, że sprawa objęta wnioskiem skarżących z dnia [...] marca 2012 r. objęta została postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez PINB w [...] wcześniej wszczętym w związku z wydaniem przez [...]WINB decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. Organ wyjaśnił również, że co prawda wniosek obejmuje działki o nr ew. [...]i [...] do [...] obr. [...] na w/w osiedlu, natomiast postępowanie administracyjne prowadzone przez organ powiatowy obejmuje zarówno w/w działki (wskazane we wniosku), jak również działki o nr ew. [...]-[...]. Jakkolwiek zdaniem [...]WINB organ powiatowy prowadzi postępowanie administracyjne wyłącznie odnośnie sieci kanalizacyjnej i wodociągowej na terenie w/w osiedla - bez przyłączy, to odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego w sprawie przyłączy również była zasadna. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1a oraz art. 29a Prawa budowlanego na wykonanie przyłączy inwestor powinien dokonać stosownego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej lub skorzystać z drogi uproszczonej polegającej na sporządzeniu planu sytuacyjnego na stosownej mapie zasadniczej lub jednostkowej (przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego). Wykonanie przyłączy w warunkach samowoli budowlanej lub niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie z art. 48 Prawa budowlanego, o co wnoszą skarżący. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. N.-R., I. K. E.-K., V. K.-M., K.C., dochodząc uchylenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżących wybudowanie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z przyłączeniami zrealizowane na działkach ew. nr [...] i [...] do [...] obr. [...], nie stanowi istotnego odstępstwa od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...], ale stanowi odrębną od tego pozwolenia samowolę budowlaną dotyczącą wybudowania innych obiektów budowlanych nie objętych ww. decyzją Starosty [...]. W skardze podkreślono, że sieć została wybudowania na innych nieruchomościach nie objętych decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Dodatkowo sieć ta została podłączona do miejskiej sieci kanalizacyjnej w zupełnie innym miejscu niż wskazywało to pozwolenie na budowę. W żadnym wypadku budowy tej sieci nie można traktować jako istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, przede wszystkim z tego powodu, że pozwolenie na budowę nie dotyczyło budowy sieci kanalizacyjnej na działkach o nr ew. [...] do [...]. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...] o warunkach zabudowy w miejscu do którego wybudowano sieć wodociągową wraz z przyłączami do budynków szeregowych, miejscowy plan zagospodarowania przewidywał teren o symbolu planistycznym MWa 2 -zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niska. Zapisy planu dla zabudowy oznaczonej symbolem MWa 1 i 2 ustalały: § 15. ust. 1 "Zezwala się wyłącznie na realizację obiektów o funkcji zgodnej z przeznaczeniem - tj. budynków mieszkalnych wielorodzinnych apartamentowych" oraz § 15. ust. 3 "Obowiązuje zakaz dzielenia terenów na działki". Zapisy planu zostały przeniesione do decyzji Nr [...]. Z powyższego względu inwestor nigdy nie otrzymałby pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej wraz z przyłączami do budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Właśnie z tego względu inwestor wybudował sieć wraz z przyłączami bez pozwolenia na budowę, licząc, że zalegalizuje inwestycję jako odstępstwo od pozwolenia na budowę, sieci wodociągowej wraz z przyłączami znajdującej się w innym miejscu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2012 r., Nr [...], uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...] i odmawiające na podstawie art. 61a § 1 kpa wszczęcia postępowania administracyjnego, w trybie art. 48 Prawa budowlanego, z wniosku B. N.-R., I. K. E.-K., V. K.-M., K.C. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie sieci kanalizacyjnej i wodociągowej wraz z przyłączami wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej na działkach o nr ew. [...] i [...] do [...] obr. [...] na terenie osiedla "W.S." przy ul. [...] w [...]. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zatem z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. W świetle postanowień zawartych w art. 61 kpa przyjąć należy, że w sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, określa treść zgłoszonego żądania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania. Inaczej mówiąc, to żądanie strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej, której załatwienie wyznacza cel postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczył inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacyjnej i wodociągowej na terenie osiedla "W.S." przy ul. [...] w [...]. Należy stwierdzić, że żądanie wnioskodawców zostało sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości co do intencji jego autorów. W związku z tak określonym wnioskiem należy wskazać, że wniosek skarżących o wszczęcie postępowania administracyjnego z dnia 19 marca 2012 r. wpłynął do organu w dniu 27 marca 2012 r. Natomiast w międzyczasie w związku z ustaleniem, że sieć kanalizacyjna i wodociągowa usytuowana na terenie osiedla "W.S." przy ul. [...] w [...] została wykonana, na podstawie decyzji Straty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...], z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie. W świetle powyższych faktów, bezspornym jest, że i postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia [...]marca 2013 r. i wniosek skarżących, który wpłynął do organu w dniu 27 marca 2013 r. dotyczą wykonania tej samej inwestycji, tj. budowy sieci kanalizacyjnej i wodociągowej na terenie osiedla "W.S." przy ul. [...] w [...]. Zatem skoro niedopuszczalne jest prowadzenie dwóch postępowań w stosunku do tej samej inwestycji, a jedno postępowanie zostało już wszczęte, to nie mogło być wszczęte postępowanie zgodnie z wnioskiem skarżących. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 893/11 "Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym". Mając to wszystko na uwadze należało stwierdzić, że z przyczyny wskazanej wyżej istniały uzasadnione powody do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej budowy sieci kanalizacyjnej i wodociągowej na terenie osiedla "W.S." przy ul. [...] w [...]. W kontekście poczynionych rozważań należy wskazać, że postanowienie organu było prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż wybudowanie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie stanowi istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę , ale odrębną od tego pozwolenia samowolę budowlaną dotyczącą wybudowania innych obiektów budowlanych nie objętych pozwoleniem na budowę, należy wyjaśnić, że dotyczy on przede wszystkim oceny legalności budowy, a pomija przyczyny wydania przedmiotowego postanowienia. Należy bowiem pamiętać, że przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia przez organ było stwierdzenie przeszkód formalnych uniemożliwiających prowadzenie postępowania, a nie ocena legalności inwestycji. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlegało ustalenie poczynione na etapie postępowania administracyjnego, że skoro w sprawie sieci kanalizacyjnej i wodociągowej zostało wszczęte postępowanie, to w efekcie złożonego po dacie wszczęcia postępowania, wniosku dotyczącego tej samej inwestycji należało odmówić wszczęcia postępowania na wniosek. Zaś kwestia tego czy w sprawie spornej inwestycji zastosowanie powinny mieć przepisy art. 51 Prawa budowlanego, na podstawie których organ powiatowy prowadzi postępowanie, czy art. 48 Prawa budowlanego, jak twierdzą skarżący w swoim wniosku o wszczęcie postępowania, nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie przez organ. Na marginesie można jedynie wskazać, że podstawa prawna może stanowić przedmiot kontroli w ramach prowadzonego postępowania wszczętego w dniu 22 marca 2012 r. Z uwagi na przedstawione ustalenia, w ocenie Sądu nie można było skutecznie zarzucić postanowieniu organu II instancji, że zostało wydane z naruszeniem przepisów. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.