VII SA/Wa 2734/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., znak [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] Stowarzyszenia Przeciwdziałania [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...], znak: [...], uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa. 2. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – dalej: "PINB" decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] udzielił [...] Spółka z o.o. w [...], pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...], zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], na działce o nr geodezyjnym [...], przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. [...] Stowarzyszenie [...] w [...] – dalej: "Stowarzyszenie" pismem z dnia 18 stycznia 2013 r., powołując się na art. 31 § 1 pkt 1 i 2 kpa, wniosło do [...] WINB o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] WINB pismem z dnia 27 marca 2013 r. zawiadomił w trybie art. 61 § 4 ppsa strony, w tym Stowarzyszenie, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r., a następnie decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone. Następnie [...] WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 31 § 2 kpa, odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił postanowienie [...] WINB z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] S.A. w [...]. Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 2282/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie [...] WINB z [...] sierpnia 2013 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek uchylenia przez GINB postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r., [...] WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2009 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. 3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2014 r. wskazał, że istota postępowania odwoławczego (zażaleniowego) polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ przypomniał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2009 r. zostało zainicjowane pismem Stowarzyszenia z dnia 18 stycznia 2013 r. Stowarzyszenie powołując się na art. 31 § 1 pkt 1 i 2 kpa wniosło do [...] WINB o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, [...] WINB pismem z dnia 27 marca 2013 r., zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. GINB podniósł, że wysłanie przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania do Stowarzyszenia oraz przyjęcie wniosku od Stowarzyszenia oznacza, że organizacja ta została dopuszczona do udziału w postępowaniu. Tym samym Stowarzyszenie uzyskało legitymację na podstawie art. 31 § 2 i § 3 kpa, do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony. Błędem organu wojewódzkiego było to, że rozpoznając żądnie organizacji społecznej o wszczęcie postępowania z urzędu, zastosował tryb art. 61 § 4 kpa, natomiast nie zastosował przepisu art. 31 § 2 kpa i nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, co jednoznacznie wskazywałoby (formalnie), że Stowarzyszenie ma przymiot podmiotu na prawach strony. Jak dalej wskazał GINB, nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] zostało wszczęte z urzędu, ale w związku z żądaniem Stowarzyszenia z dnia 18 stycznia 2013 r. Potwierdza to również pismo [...] WINB z dnia 20 lutego 2013 r., którym organ zawiadomił strony, w tym Stowarzyszenie, że postępowanie z wniosku Stowarzyszenia w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego nie zostanie zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] zostało zakończone decyzją wydaną przez [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności. W tym stanie GINB stwierdził, że żądanie Stowarzyszenia zawarte w piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r. w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. zostało rozpatrzone. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu na żądanie Stowarzyszenia, i zakończone decyzją [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającą wszczęte postępowanie. Brak było zatem podstaw do wydania przez [...] WINB postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. (na wniosek Stowarzyszenia zawarty w piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r., który został już rozpatrzony). W związku z tym postanowienie [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. należało uchylić. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 5. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...]. Skarżonemu postanowieniu skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, poprzez ograniczenie rozstrzygnięcia GINB do uchylenia postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r., podczas gdy jednocześnie organ winien był umorzyć postępowanie w I instancji, 2) art. 15 kpa poprzez ograniczenie się organu II instancji jedynie do kontroli postanowienia organu I instancji, bez ponownego rozpoznania sprawy - - wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia GINB z dnia z [...] października 2014 r. w całości i postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że konstrukcja art. 138 kpa wyklucza możliwość uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bądź bez dwóch możliwych rozstrzygnięć procesowych - umorzenia postępowania I instancji (§ 1 pkt 2 zdanie drugie), lub przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (§ 2). Z tego też względu, rozstrzygnięcie organu II instancji ograniczające się tylko do uchylenia decyzji organu administracji I instancji narusza powyższy przepis (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 r., II SA/Bd 86/13). Wobec ustalenia przez GINB, że postanowienie organu I instancji było zbędne i stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu z mocy prawa, obligowało organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa, to jest uchylenia postanowienia [...] WINB z [...] stycznia 2014 r. i umorzenia postępowania. Jako że tak się nie stało, postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. ([...]) uznać należy za wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że w pewnych sytuacjach art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w postępowaniu zażaleniowym, dopuszcza wydanie rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżone postanowienie pierwszej instancji bez jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania w pierwszej instancji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszym postępowaniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 8. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. 9. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na wstępie wyjaśnić należy, że postanowienie [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. zostało wydane w związku z wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 18 stycznia 2013 r. o wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, po złożeniu przedmiotowego wniosku przez Stowarzyszenie, [...] WINB pismem z dnia 27 marca 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r., o czym zawiadomił strony, w tym Stowarzyszenie. Tym samym uznać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. zostało wszczęte z urzędu, ale w związku z żądaniem Stowarzyszenia z dnia 18 stycznia 2013 r. Potwierdza to zarówno pismo [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r., którym organ zawiadomił strony, w tym Stowarzyszenie, że postępowanie z wniosku Stowarzyszenia w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego nie zostanie zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. wydany w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2282/13 ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że: "zgodnie z art. 31 § 2 kpa organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Błędem organu I instancji – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było to, że rozpoznając wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania z urzędu, organ nie zastosował przepisu art. 31 § 2 kpa i nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, co jednoznacznie wskazywałoby (formalnie), że Stowarzyszenie ma przymiot podmiotu na prawach strony, nie zaś jak uczynił to nieprawidłowo organ, wysyłając jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w trybie art. 61 § 4 k.p.a., w którym poinformował, że wszczyna postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Zdaniem Sądu z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu ale na wniosek organizacji". Wszczęte pismem z dnia 27 marca 2013 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. zostało zakończone decyzją wydaną przez [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającą to postępowanie, z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności. Należy zatem stwierdzić, że żądanie Stowarzyszenia zawarte w piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r. w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. zostało rozpatrzone. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu na żądanie Stowarzyszenia, i zakończone decyzją [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającą wszczęte postępowanie. Zasadnie zatem uznał GINB, że brak było podstaw do wydania przez [...] WINB postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji (na wniosek Stowarzyszenia zawarty w piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r., który został już rozpatrzony). Mając na uwadze powyższe uznać należy, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2014 r. jest prawidłowe. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nie istnieje konieczność wydania orzeczenia co do istoty sprawy. Wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. został przez organ wojewódzki rozpoznany, a sprawa w tym przedmiocie została zakończona decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wobec braku wszczęcia przez organ odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. nie celowe jest wydanie rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia tego postępowania. Trafnie wskazał GINB, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały jedynie przesłanki uzasadniające wyeliminowanie postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. z obrotu prawnego, przy jednoczesnym braku przesłanek dla orzekania o umorzeniu postępowania prowadzonego przed organem I instancji. 10. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dlatego też skarga jako niezasadna została uchylona. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.