VII SA/Wa 2735/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w . na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 119 § 1, art. 121 § 4 i 5 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości 13.395,82 zł w celu przymuszenia z powodu niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji tegoż organu z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] nakazującej rozbiórkę altany śmietnikowej wybudowanej na działce nr ew. [...]przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 121 § 5 ww. ustawy wysokość grzywny stanowi w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem rozbiórki i 1/5 ceny jednego metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Organ wskazał, że zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 27 maja 2011 r. cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego do obliczania premii gwarancyjnej wynosiła 3.797,00 złotych za metr kwadratowy, zatem wysokość grzywny obliczono biorąc pod uwagę powierzchnię budynku 17,64 m2 i kwotę 759,4 zł za m2 stanowiącą 1/5 ww. ceny, co w sumie daje kwotę 13.395,82 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji stwierdził, że wysokość grzywny i sposób jej wyliczenia jest zgodny z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji jest zasadne i zgodne z przepisami prawa. Organ II instancji podzielił stanowisko i argumenty organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Ponadto wyjaśnił, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożona, a nieuiszczona grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o jego uchylenie. W skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. wskazując, iż organ przy rozpoznawaniu sprawy nie uwzględnił interesu społecznego. Skarżąca spółka podniosła, że brak altany śmietnikowej znacznie skomplikuje życie mieszkańców bloku przy ul. [...] w [...], gdyż uniemożliwi im składowanie odpadów. Jednocześnie strona skarżąca podała, że czyni starania o zalegalizowanie przedmiotowej altany. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi podnosząc, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonego postanowienia pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w treści skargi. Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Na wstępie należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji (postanowienia) w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ winien dokonać oceny mocy i wiarygodności każdego dowodu oraz wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (postanowienia). Stosownie bowiem do treści art. 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji (postanowienia) winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia powołanych przepisów. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., którym na podstawie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nałożył na [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 13.395,82 zł – ustaloną w oparciu o art. 121 § 4 i 5 ww. ustawy. Powyższa grzywna została nałożona z powodu niewykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], którą to decyzją ww. organ nakazał [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] rozbiórkę altany śmietnikowej na dz. nr ew. [...]przy ul. [...] w [...]. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 119 § 1 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Natomiast w myśl art. 121 § 1 grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 2.) Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (§ 3). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4). Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (§ 5). W związku z powyższym należy stwierdzić, że art. 121 § 4 ww. ustawy dotyczy sytuacji, gdy egzekucja ma na celu spełnienie obowiązku określonego w przepisach prawa budowlanego. Natomiast art. 121 § 5 ww. ustawy stosuje się tylko w sprawie rozbiórki budynku lub jego części, a przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia bierze się pod uwagę wielkość powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem rozbiórki. Zatem do obiektów budowlanych lub ich części, co do których orzeczono o nakazie rozbiórki, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ww. ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2011r., którą orzeczono nakaz rozbiórki jest mowa o altanie śmietnikowej. Również w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku organ I instancji określa przedmiotowy obiekt jako altanę śmietnikową, jednocześnie przyjmując do ustalenia wysokości grzywny sposób obliczania wskazany w art. 121 § 5 omawianej wyżej ustawy, stosowany tylko i wyłącznie w sprawach rozbiórki budynków (lub ich części). Z akt sprawy, jak i z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i z postanowienia organu I instancji, nie wynika na jakiej podstawie organy obu instancji zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako budynek. Ustawową definicję budynku zawiera przepis art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, według którego pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Organy obu instancji nie dokonały w wydanych orzeczeniach analizy ww. przesłanek umożliwiających zakwalifikowanie danego obiektu do kategorii budynku. W ocenie Sądu, organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić, czy przedmiotowy obiekt spełnia wyżej wymienione ustawowe kryteria przewidziane dla budynku, czy też nakaz rozbiórki dotyczy innego obiektu budowlanego. Z akt sprawy nie wynika, aby okoliczność ta była przedmiotem ustaleń i rozważań organów obu instancji. W konsekwencji zastosowanie w sprawie, przy nakładaniu grzywny, przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym nie zostało należycie uzasadnione. Wymaga podkreślenia, że ustalenia w zakresie, czy obiekt budowlany jest budynkiem, czy innym obiektem budowlanym determinują w sprawie zastosowanie właściwego przepisu w przedmiocie nałożenia grzywny. Wobec braku powyższych ustaleń, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa tj. przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i art. 77 oraz 107 k.p.a., które w sposób istotny miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).