VII SA/Wa 2735/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną [...] września 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Architekta [...] z dnia [...] kwietnia 1960r. W uzasadnieniu organ podał, że [...]Architekt [...] decyzją z [...] kwietnia 1960r. utrzymał w mocy decyzję o nakazie rozbiórki budynku przy ul. [...] w [...], wydaną na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939r. Nr 34, poz. 216), podzielając stanowisko organu I instancji, że budynek wybudowano na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na park miejski oraz, że powoduje on zagrożenie zdrowia publicznego i oszpeca otoczenie. W ocenie organu kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienianych w art. 156 § 1 kpa. Organ podniósł, że już z protokołu sporządzonego w dniu [...] lipca 1959r. w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wynika, że przedmiotowy budynek powstał na działce przy ul. [...] w [...] w wyniku samowoli budowlanej. Pismem z dnia [...] października 1959r., Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] odmówiło udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, ponieważ jak podano "budynek usytuowany jest na terenie realizowanego parku miejskiego, wybitnie koliduje z projektem parku, uniemożliwia jego dalszą realizację, oszpeca otoczenie. Powyższe wady nie dadzą się usunąć w drodze przeróbek lub przebudowy, a jedynie w drodze całkowitej rozbiórki budynku do poziomu terenu". Fakt ten potwierdza opinia urbanistyczna [...] z dnia [...] sierpnia 1959r., z której wynika, że "według planu ogólnego istniejąca zabudowa nieprzewidziana do adaptacji na stałe. Teren przewidziany w planie pod zieleń miejski park(...) ze względu na stan techniczny budynek winien być rozebrany". Organ wskazał również, że przed wydaniem decyzji rozbiórkowej – w dniu [...] września 1959r. przeprowadzono oględziny, które potwierdziły powyższe ustalenia. W ocenie organu już takie ustalenia pozwalały nakazać rozbiórkę budynku. Podstawę prawną nakazu rozbiórki przewidywał art. 380 ww. rozporządzenia. Ponadto stwierdzono, że przedmiotowy obiekt wybudowano na terenie nie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy znajdują się opinie urbanistyczne, z których wynika, że na tym terenie realizowany jest park miejski. W celu wyjaśnienia kwestii ustaleń planu miejscowego GUNB po przeprowadzeniu stosownego postępowania, uzyskał jedynie kopię uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1958r., w sprawie planów ogólnych 11 dzielnic miasta. Jednakże ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w tym z materiałów dotyczących ustaleń planu miejscowego nie sposób jednoznacznie udowodnić tezy przeciwnej w omawianej kwestii, niż to uczynił organ II instancji wydając badaną decyzję, tj. nie sposób bezspornie wykazać, czy inwestycja była sprzeczna czy zgodna z ustaleniami ówcześnie obowiązującego planu miejscowego. W efekcie nie sposób zarzucić organowi wydającemu badaną decyzję, że z tej przyczyny rażąco naruszył prawo wydając kontrolowaną decyzję. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu z dnia [...] sierpnia 2012r. pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 7, 77 § 1 , 80, 101 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawiane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012r. utrzymująca w mocy własną decyzję organu z dnia [...] sierpnia 2012r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Architekta [...] wydanej [...] kwietnia 1960r. w przedmiocie rozbiórki. W tym miejscu należy podnieść, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa). Ustalając zaistnienie tej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzje. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części ( por. B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998r., sygn. akt II SA 1249/97, Baza Orzeczeń LEX nr 41819, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997r., sygn. akt III SA 1425/96 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http:??orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W rozpoznawanej sprawie oceniając kontrolowaną decyzję rozbiórkową objętą wnioskiem, należy podnieść, iż bezspornym jest, że będący przedmiotem decyzji z dnia [...] listopada 1959r. budynek mieszkalny z elementów półfabrykowanych drewniano-trzcinowych, został pobudowany na działce przy ul. [...]- samowolnie. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] września 1959r. oględzin organ ustalił, że postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku zostało wszczęte w związku z podaniem inwestora S. W. z [...] sierpnia 1959r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Prowadząc postępowanie i dokonując ustaleń w sprawie organ stwierdził, że budynek stwarza zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia publicznego z uwagi na niewykonanie robót budowlanych, oszpeca otoczenie, jest niezgodny z zapisami uchwały nr [...] Rady Nadzorczej z dnia [...] marca 1957r., która zabrania wznoszenia budynków drewnianych, nieogniotrwałych, a przede wszystkim koliduje z projektem parku na tym terenie uniemożliwiając jego realizację – co stanowi wadę, której nie można usunąć. Wobec powyższych ustaleń, organ biorąc pod uwagę treść art. 362, 377 i 380 rozporządzenia z 16 lutego 1928r. Prawo budowlane uznał, że zasadnym jest wezwanie do opróżnienia budynku i zarządzenie jego rozbiórki. Rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji [...] Architekt [...] poza materiałem zebranym przez ten organ uwzględnił opinię Pracowni Urbanistycznej z dnia [...] grudnia 1961r., w której to opinii stwierdzono, że teren na którym zrealizowana jest zabudowa jest przewidywany pod urządzenie parku miejskiego oraz że istniejąca na tym terenie zabudowa nie jest przewidziana do adaptacji na stałe. Biorąc pod uwagę powyższe wskazane ustalenia a także wcześniej podane rozważania dotyczące istoty postępowania nieważnościowego należy – w ocenie Sądu - zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż kontrolowanej decyzji nie można zarzucić rażące naruszenie prawa. Zgodnie z treścią powołanego jako podstawa prawna decyzji art. 380 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. – o prawie budowlanym i zabudowie osiedli – jeżeli wzniesiono nowe budynki lub urządzenia, związane z budynkami albo dokonano nadbudowy, powiększenia lub przebudowy budynków i urządzeń istniejących – bez wymaganego pozwolenia, względnie niezgodnie z udzielonym pozwoleniem i jeżeli ponadto budynki te : a) zostały wzniesione niezgodnie z istniejącymi przepisami lub planem zabudowania osiedla, albo b) zagrażają bezpieczeństwu osobistemu lub publicznemu, albo c) oddziaływują szkodliwie na zdrowie mieszkańców, bądź wreszcie d) zniekształcają lub szpecą ulice, place, wygląd miejscowości lub krajobrazu, właściwe władze niezależnie od wstrzymania robót budowlanych w myśl art. 379 i pociągnięcia winnych do odpowiedzialności karnej, są upoważnione zawezwać właściciela do dokonania zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia budynków do stanu zgodnego z planem zabudowania i przepisami obowiązującymi, względnie w celu usunięcia niebezpieczeństwa albo zniekształcenia lub zeszpecenia, o których mowa wyżej, o ile zaś bezpieczeństwo nie może być zapewnione; albo zniekształcenie lub zeszpecenie nie może być usunięte w drodze dokonania zmian lub przeróbek, lub wreszcie, gdy nowowzniesiony budynek lub urządzenie wykracza poza linię regulacyjną, ustaloną w prawomocnym planie zabudowania, - do rozebrania budynku albo urządzenia w całości lub w części. Po dokonaniu więc ustalenia, iż budynek został wybudowany samowolnie, bez wymaganego pozwolenia, oszpeca otoczenie a poza tym, że użytkowany jest na terenie przeznaczonym na realizację parku miejskiego, organ orzekł jego rozbiórkę. W tym miejscu należy podnieść, że jak wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia o rażącym charakterze naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane wbrew jednoznacznemu nakazowi lub zakazowi wynikającemu z przepisu prawa materialnego, a jednocześnie pozostawanie w obrocie prawnym tego rozstrzygnięcia jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym. W ocenie Sądu te przesłanki nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Oceniając kontrolowaną decyzję nie sposób pominąć okoliczności sprawy wynikających z zebranego materiału dowodowego. W pierwszej kolejności, należy podkreślić, że przedmiotowy budynek, którego dotyczy decyzja rozbiórkowa został wybudowany samowolnie, a nadto jak to wynika ze znajdujących się w aktach umowy dzierżawy działki ( z dnia [...] sierpnia 1960r. zawartej na okres od [...] stycznia 1960r. o [...] grudnia 1960r.) na terenie przeznaczonym wyłącznie na cele upraw warzyw. Budynek ten po roku 1960 był remontowany i rozbudowywany mimo świadomości inwestora o wydanej ostatecznej decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Poza powyższym należy podkreślić, że w materiale dowodowym znajduje się kilka opinii urbanistycznych ( z dn. [...] grudnia 1959r., z [...] grudnia 1961r., z [...] listopada 1963r., z [...] czerwca 1966r., z [...] sierpnia 1970r.) z których wynika, że teren na którym inwestor wybudował budynek mieszkalny był wyłączony z możliwości zabudowy, a działka przeznaczona na realizację parku. W tej sytuacji w ocenie Sądu nie można zarzucić decyzji nakazującej rozbiórkę budynku rażącego naruszenia prawa w rozumowaniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się zaś o zarzutu pełnomocnika skarżącego, iż organ wydając kontrolowaną decyzję naruszył art. 380 rozporządzenia Prezydenta, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia poprzez jego zastosowanie do budynku będącego dopiero w budowie, Sąd chciałby podkreślić, iż czynności sprawdzające organów (wynikiem których było wydanie kontrolowanej decyzji) – zostały podjęte na skutek wniesienia przez inwestora podania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku. Z powyższego wynika, że ponieważ pozwolenie na użytkowanie kończy proces inwestycyjny, w ocenie samego inwestora budowa została zakończona, a budynek nadawał się do zamieszkania. Z tych względów zdaniem Sądu zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.