VII SA/Wa 2736/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. W. a postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 360 ( trzysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2736/11 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. działając na podstawie art. 61a § 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku A. W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykonania prac budowlanych na terenie [...] D. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie strony o wszczęcie postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wskazał, iż Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa tryby wszczęcia postępowania administracyjnego: na żądanie stron lub z urzędu. Umieszczony przez ustawodawcę spójnik rozłączny "lub" oznacza, iż nie ma możliwości stosowania tych dwóch trybów postępowania jednocześnie. Przyjęte rozwiązanie nie oznacza również dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Artykuł 61 § 1 musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zdaniem organu sprawy dotyczące naruszenia przez inwestora Prawa budowlanego nie mogą być wszczęte na wniosek stron, lecz wyłącznie z urzędu. Wynika to z treści poszczególnych przepisów materialnoprawnych. (art. 48, 49b, 50 Prawa budowlanego). Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest działać w tych przypadkach tylko w sytuacji wystąpienia określonego stanu faktycznego (hipotezy zawartej w konkretnym przepisie). Jest to odmienna sytuacja od postępowań wszczynanych na żądanie strony, w których samo złożenie wniosku skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego (np. postępowanie dot. pozwolenia na użytkowanie, art. 56 Prawa budowlanego). O tym czy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu decyduje organ administracji publicznej, a nie inne podmioty nawet jeśli posiadałby przymiot strony w takim postępowaniu. Wniosek złożony przez A. W. nie został przez organ potraktowany jako żądanie w rozumieniu przepisu art. 61 § 1 Kpa a jedynie jako informacja skierowana do organu, którą organ może wykorzystać przy ocenie przesłanek do wszczęcia postępowania. Mając powyższe na uwadze oraz w związku z czynnościami prowadzonymi w sprawie monitorowania przez organy nadzoru budowlanego budowli hydrotechnicznych piętrzących ustalono, iż: 1) . Roboty budowlane zrealizowane w celu zamontowania nowej turbiny przeprowadzono z uwzględnieniem wymogów formalnych wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Inwestor zgłosił właściwemu organowi zamiar wykonania robót, a Wojewoda [...] w przesłanym Inwestorowi Zawiadomieniu przyjął do wiadomości fakt zamiaru ich realizacji ( Zawiadomienie z dnia [...].04.2006r.). 2) . Obiekt stosownie do dyspozycji zawartych w art. 62 Prawa budowlanego (tekst jednolity z 12.11,2010r. Dz. U.243 poz. 1623 ) jest poddawany kontroli okresowej, w tym : • realizowanej co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego - wykonana w dniu [...].06.2008r. • realizowanej co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu m.in. stanu technicznego elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działanie czynników występujących podczas użytkowania obiektu - wykonana w dniu [...].03.2011r. W ocenach elementów budowli oraz konkluzjach protokołów, sporządzonych przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, nie stwierdzono na obiekcie MEW uszkodzeń bądź braków mogących powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Oznacza to, iż wystąpiła druga ze wskazanych w art. 61a § 1 Kpa przesłanek ("...inne uzasadnione przy czyny... ")do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia A. W., postanowieniem z dnia [...] października 2011r.- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W postępowaniu odwoławczym, GINB postanowieniem z dnia [...].08.2011 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 136 Kpa zlecił organowi wojewódzkiemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie, poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych działek do których A. W. posiada tytuł prawny wraz ze wskazaniem ich lokalizacji w stosunku do działki, na której położny jest sporny obiekt oraz stosowne udokumentowanie dokonanych ustaleń. W skutek powyższego, [...] WINB przy piśmie z dnia [...].09.2011 r., znak:[...] przysłał wymagane dokumenty wskazujące, że A. W. jest właścicielem nieruchomością sąsiadujących ze spornym obiektem. W ocenie organu odwoławczego postanowienie organu I instancji odpowiada prawu. Organ przeprowadził w przedmiotowym obiekcie czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że roboty budowlane zrealizowane w celu zamontowania nowej turbiny przeprowadzono z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane. Inwestor zgłosił właściwemu organowi zamiar montażu nowej turbiny (pismo z dnia [...].04.2006 r.), a Wojewoda [...] w przesłanym inwestorowi zawiadomieniu nie wyraził co do tego sprzeciwu (pismo z dnia [...].04.2006 r.). Dodatkowo organ wojewódzki sprawdził, że sporny obiekt jest poddawany na podstawie art. 62 Prawa budowlanego kontroli okresowej realizowanej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu (wykonana w dniu 30.06.2008 r.) oraz kontroli realizowanej co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu m.in. stanu technicznego elementów obiektu, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działanie czynników występujących podczas użytkowania obiektu (wykonana w dniu [...].03.2011 r.) Ponadto inspektorzy [...] WINB nie stwierdzili, uszkodzeń lub braków w przedmiotowym obiekcie, które mogłyby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. W niniejszej sprawie, po dokonaniu czynności wyjaśniających, organ wojewódzki uznał, że żądanie skarżącego nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie [...] w D. , albowiem montaż nowej turbiny śmigłowej został wykonany z zachowaniem wymogów przewidzianych w ustawie Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił powyższe stanowisko organu pierwszej instancji. Skargę na powyższe postanowienie wniósł A.W. zarzucając organom naruszenie art. 7, 8 kpa oraz 12 § 1 kpa wyrażające się w braku wyjaśnienia stanu faktycznego co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, iż zakres prac zrealizowanych w związku z zamontowaniem drugiej turbiny nie obligował do uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą procesową uzasadniającą jego uchylenie, skarga zaś jest zasadna choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn"., nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 135465/5. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. W razie zaś gdy pismo strony zawierające żądanie nie spełnia przesłanek formalnych i procesowych, organ administracji publicznej powinien podjąć czynności przewidziane w art. 63 i 64 k.p.a. Gdy strona uzupełni braki formalne i procesowe pisma w terminie, postępowanie uważa się za wszczęte z dniem doręczenia pisma lub z dniem uzupełnienia braków. Natomiast w razie nieuzupełnienia tych braków w terminie podanie pozostawia się bez rozpoznania, co oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte. Por Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wróbel, Lex. W razie zaś stwierdzenia, że właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest inny organ, po wykazaniu jego kompetencji, żądanie wszczęcia postępowanie zostanie przekazane pismem do organu właściwego jak stanowi art. 65 k.p.a. Mogą się też zdarzyć sytuacje, kiedy z żądaniem prowadzenia postępowania wystąpi podmiot, który nie ma w tym własnego interesu prawnego i na taki interes prawny się nie powołuje, lecz występuje np. w interesie innej osoby (sąsiada), nie przedstawiając przy tym żadnej okoliczności, która mogłaby przemawiać za tym, że działa jako pełnomocnik podmiotu uprawnionego albo też jako powód wniesienia żądania podaje np., że działa w interesie społeczności lokalnej. W takich i tym podobnych przypadkach trzeba będzie stwierdzić, że wnoszący żądanie nie ma legitymacji procesowej, która dawałaby mu prawo do skutecznego złożenia wniosku. Do takiej właśnie sytuacji ma zastosowanie nowa regulacja art. 61 a k.p.a. Błędnie dokonana ocena w danym zakresie przez organ administracji publicznej będzie podlegała możliwości weryfikacji w drodze wniesienia zażalenia do organu wyższej instancji, a nawet złożenia skargi do sądu administracyjnego. Por Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Plucińska-Filipowicz, Lex. Zgodzić się też trzeba z tezą, że w innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji jako wadliwe, naruszające normę art. 61a kpa podlegać muszą uchyleniu. Zauważyć trzeba, że oceny organów dokonywane były w kontekście legalności robót związanych z montowaniem nowej turbiny oraz wypełnienia dyspozycji art. 62 Prawa budowlanego poprzez przeprowadzenie okresowych kontroli. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniach postanowień nie mają oczywiście charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.