VII SA/Wa 2738/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...], Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn zm.), po rozpoznaniu wniosku Gminy Miejskiej [...] oraz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...], reprezentowanych przez radcę prawnego [...]o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...]– utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]uchylającą decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1993 r., znak: [...] (nakazującej właścicielom nieruchomości przy ul. [...] dokończenie rozbiórki oficyny tylnej posesji [...] do styku z oficyną boczną ww. posesji) i stwierdzającą nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1993 r. W dniu 14 września 2015 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek Gminy Miejskiej [...] oraz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...], reprezentowanych przez radcę prawnego [...]o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem GINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, orzekając jako organ II instancji, stwierdził, że podstawę skargi Gminy Miejskiej [...] oraz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną GINB z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] stanowił art. 149a § 1 Kpa. Wnioskodawcy wskazali bowiem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r., sygn. P 46/12 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) orzekający o niezgodności art. 156 § 2 Kpa, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzekając ponownie w sprawie ww. skargi o wznowienie postępowania, wskazano, że organ administracji, rozpatrując wniosek/skargę o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną lub postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, bada przede wszystkim, czy nie zachodzą przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe, uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa). Do pierwszego etapu postępowania prowadzonego w związku ze złożonym podaniem o wznowienie należy ustalenie, czy wniosek taki pochodzi od osoby uprawnionej do jego wniesienia, tj. od strony postępowania. Ponadto, w pierwszym etapie rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania organ sprawdza czy został zachowany termin do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz czy podanie opiera się na ustawowej przesłance wznowienia (art. 145 § 1 Kpa). Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka nie będąca stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 września 2010 r., IV SA/Po 456/10). W świetle przyjętej sądowoadministracyjnej linii orzeczniczej, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, ustawodawca wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym (art. 28 Kpa). Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie! musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Innymi słowy mówiąc, wykazanie interesu prawnego, to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Interesu prawnego nie należy mylić zatem z interesem faktycznym, tj. sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie jest poparte przepisami prawa. Zatem o fakcie, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy przede wszystkim wskazać, że ani Gmina Miejska [...], ani Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] nie byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]. Prezydent Miasta [...] jest natomiast organem administracji publicznej, który wydał decyzję o rozbiórce oficyny tylnej posesji przy ul. [...] w [...], a której z kolei nieważność stwierdził GINB ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Organ wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie, w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych (zob. postanowienie NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 652/12). Podobnie brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że stroną w sprawcie zakończonej ostateczną decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2012 r. wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1993 r. jest Skarb Państwa. Mając na względzie argumentację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśniono, że okoliczność toczącego się przed sądem cywilnym postępowania z pozwu współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...] przeciwko Gminie Miejskiej [...] o zapłatę odszkodowania za szkodę jaką poniosły strony na skutek wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1993 r. (wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa), nie powoduje automatycznie, że pozwana Gmina Miejska [...] nabywa przymiot strony w ewentualnym postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem byłaby ww. ostateczna decyzja GINB z dnia [...] stycznia 2012. Żaden przepis prawa nie daje podstaw do przyjęcia, że organ administracji, który wydał akt administracyjny, będzie stroną postępowania administracyjnego mającego na celu jego weryfikację, nawet w sytuacji, o której mowa wyżej, tj. wtedy, gdy toczy się postępowanie w sądzie cywilnym przeciwko takiemu organowi o odszkodowanie w związku z wydaniem aktu administracyjnego z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa. O ile bowiem stroną postępowania przed sądem cywilnym będzie niewątpliwie organ, który wydał decyzję, wyeliminowaną następnie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności (w omawianym przypadku stroną takiego postępowania jest Gmina Miejska [...], to w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tejże decyzji organ administracji publicznej, który taką decyzję wydał, stroną nie będzie. W świetle powyższego, GINB nie znalazł podstaw do uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2012r., znak: [...]. Skargę na to postanowienie złożyła Gmina Miejska [...] i Skarb Państwa -Prezydenta Miasta [...] 1. naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż Gmina [...] oraz Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] nie mają interesu prawnego w wystąpieniu ze skargą o wznowienie postępowania oraz, że nie przysługuje im w takim postępowaniu status strony, 2. naruszenie art. 145a k.p.a. poprzez pominięcie badania ustawowej przesłanki wznowienia postępowania jaką jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt: P 46/12, Dz. U. z 2015 r. poz. 702, orzekający o niezgodności art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Podnosząc te zarzuty wobec skarżonego postanowienia wnoszono o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawioną w zaskarżony postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. Kluczową kwestią wymagająca rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie jest, czy jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, może mieć interes prawny w uzyskaniu określonego rozstrzygnięcia tej sprawy w trybie nadzorczym. Skarżąca Gmina i Skarb Państwa, oba organy reprezentowane przez Prezydenta Miasta [...] domagały się bowiem przyznania statusu strony w postępowaniu o wznowienie postepowania postępowania zakończonego decyzją ostateczną GINB z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] uchylającą decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1993 r., znak: [...] (nakazującej właścicielom nieruchomości przy ul. [...] dokończenie rozbiórki oficyny tylnej posesji [...] do styku z oficyną boczną ww. posesji) i stwierdzającą nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1993 r. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] doszedł do przekonania, że skoro stwierdzenie nieważności jego decyzji orzekającej nakaz rozbiórki stało się podstawą pozwu o zapłatę to od zgodności z prawem decyzji GINB zależy prawo zależy zasadność dochodzonego roszczenia. Wobec tego Gmina [...] i Skarb Państwa mają interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o weryfikację ostatecznej decyzji odwoławczej. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu uczyniono postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Ocena legalności zaskarżonego aktu wymagała zatem ustalenia, czy organ dokonał prawidłowego zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. który stanowi: odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Brak przymiotu strony jest podstawą do wydania opartego na tym przepisie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Oznacza, że tylko podmiot którego sfery prawnej dotyczy ostateczna decyzja administracyjna ma prawo do złożenia wniosku o rozpoczęcie postępowania nadzwyczajnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a. O takim kręgu podmiotów uprawnionych do żądania wznowienia postępowania świadczy treść art. 147 k.p.a. ab initio - wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Podsumowując, tylko strona postępowania czyli zasadniczo adresat decyzji administracyjnej, ma prawo żądać wznowienia postępowania administracyjnego. W przypadku gdy żądanie to nie pochodzi od strony, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Na gruncie kontrolowanej sprawy wskazać należy, że nie można na tej samej płaszczyźnie stawiać gminy czy też jej organów powołanych do stosowania oraz wykonania prawa poprzez załatwienie sprawy indywidualnej konkretnego adresata w ramach postępowania administracyjnego i innych uczestników postępowania administracyjnego. Gmina ma bowiem szczególną pozycję ustrojowo-prawną. Z jednej strony jest nosicielem imperium, władztwa administracyjnego, a jednocześnie podmiotem dominium w stosunku administracyjnoprawnym, w którym występuje jako podmiot, któremu prawo przydało funkcję administrowania, wykonywaną przez jej organ drugiej zaś, posiadając osobowość prawną, może być podmiotem praw i obowiązków w obrocie prawnym. Toteż okoliczność, że te dwie role gminy są rozdzielone nie oznacza, wystąpienia sytuacji, w których nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Nie należą jednak do nich te sytuacje, w których posiada pozycję władczą, w ramach której, działając poprzez swoje organy, które - w granicach i na podstawie prawa - urzeczywistnia i uzewnętrznia wolę, kreując prawa i/lub obowiązki adresata tej woli. Organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy, ale już uprawnienie do korzystania przez niego z władztwa administracyjnego w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje niejako kosztem jej uprawnień procesowych. Niemniej jednak, co wymaga podkreślenia, właśnie pozycja prawa gminy - w tym działających w jej imieniu i na jej rzecz organów - w sytuacji, gdy jest ona właśnie poprzez te organy wykonawcą woli ustawodawcy powoduje, że ma pozycję dominującą a tym samym uprawnienia jej (ale i obowiązki) w postępowaniu administracyjnym są, gdyż muszą być, inne aniżeli podmiotów w nim uczestniczących. Skład orzekający w pełni akceptuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym" - tak NSA w postanowieniu z dnia 20 marca 2012 r. o sygn. akt II OSK 652/12. Problematyka związana z legitymacją gminy do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym poruszana była bardzo obszernie w judykaturze i literaturze przedmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny, poza licznymi wyrokami uznał za stosowne wypowiedzieć swój pogląd także w dwóch uchwałach - składu 5 sędziów z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/2000, ONSA 2001, Nr 1, poz. 17 i składu 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, CBOSA, a zagadnienie związane z uprawnieniem gminy do występowania jako strona poruszane było również w sprawach prowadzonych przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. wyrok TK z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 publ. OTK-A 2009/9/139). W przedstawionych uchwałach oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a także w dominującej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., choćby miała w tym interes prawny, jeżeli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Nie jest bowiem dopuszczalne, co do zasady, by ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Pokreślenia wymaga wskazywana w orzecznictwie i literaturze zasada przyjmująca, że postępowania administracyjne, czy to zwyczajne czy nadzorcze, ukierunkowane jest na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa w procesie kontroli instancyjnej czy też w trybie nadzwyczajnym tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu o wznowienie postępowania wobec decyzji stwierdzającej nieważności pierwotnej decyzji. Przyjęcie takiego założenia mogłyby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90). Tym samym, nie może budzić wątpliwości, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest szczególna. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego, ale już gdy nie jest stroną to - konsekwentnie - nie może w ich granicach działać. Skoro bowiem, jak wskazano powyżej, ustawodawca organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczył rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., wówczas będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do występowania o jego zweryfikowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych. Tym samym - podsumowując - podkreślenia wymaga, że stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego właściwe organy gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.